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《数字中国“十五五”发展趋势白皮书（2025年）》

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一、数字中国建设的演进脉络与核心框架

（一）本质内涵与发展阶段

数字中国是以数字化、信息化为核心特征，以新发展理念为指引，通过全领域用数赋智，提升社会发展效率与人民幸福感，支撑国家治理体系和治理能力现代化的社会主义现代化强国建设远景工程。其内涵随发展持续深化，应用体系从经济、社会、政府、生态四大领域，拓展至与经济、政治、文化、社会、生态文明建设 “五位一体” 深度融合；总体框架逐步成熟，形成《数字中国建设整体规划布局》提出的 “2522” 框架，明确夯实基础、赋能全局、强化能力、优化环境的战略路径；数据要素成为核心抓手，从 “数据二十条” 发布到国家数据局成立，数据驱动成为经济社会发展的核心逻辑。

数字中国建设历经三阶段阶梯式演进：1994-2000 年为信息化起步阶段，以互联网接入为标志，启动 “政府上网” 工程，搭建网络基础设施基本框架；2001-2014 年为数字化成长阶段，以 “数字福建” 建设为代表，电子政务加速推进，移动支付、电子商务等数字化商业形态蓬勃发展；2015 年至今为数字化引领阶段，“数字中国” 上升为国家战略，《数字中国建设整体布局规划》《数字中国建设 2025 年行动方案》相继出台，标志着建设从 “顶层设计” 转向 “全面施工”。

（二）全领域数字化建设推进态势

各垂管条线数字化建设全面提速，形成多领域协同发展格局。网络基础设施聚焦 5G 建设、千兆城市、卫星互联网，推进 5G 向偏远地区延伸与 5G-A 升级，加快千兆城市建设与 IPv6 规模部署，推动卫星通信与地面网络融合组网；算力基础设施以绿色算力集群、算力一体化调度为重点，优化数据中心布局，建设算力服务平台与城市算力网，推进算力互联互通。

应用基础设施覆盖交通感知网络、电力智能调度、低空数字基础设施等，部署交通状态感知设备，完善充电基础设施网络，建设智能微电网与虚拟电厂，推动公共设施数字化改造与低空智能网联基础设施建设；数据基础设施着力构建可信数据空间，探索数场、数联网、数据元件等新型形态。数字经济领域形成数字产业化与产业数字化双轨驱动，培育数字产业集群与新业态，推进中小企业与重点行业数字化转型；政务、教育、医保、人社、文旅等领域均出台专项政策，推动数字化转型向纵深发展。

二、“十五五” 数字中国发展现状与核心特征

（一）数字基础设施：提档升级实现新跃升

网络基础设施向高速泛在、天地一体融合演进。5G 规模化建设基本完成，截至 2025 年 6 月底，全国 5G 基站总数达 455 万个，占全球 60% 以上，行政村覆盖率超 90%；5G-A 加速部署，2024 年底超 300 个城市实现覆盖，运营商相关投资持续增加。宽带网络均衡发展，千兆城市累计达 207 个，10G PON 端口规模超 2820 万个，万兆光网试点启动，IPv6 部署持续深化，2025 年末活跃用户预计达 8.5 亿。移动物联网终端用户达 26.56 亿户，公共服务、车联网等领域规模快速增长，北斗规模应用加速，低轨卫星互联网建设推进，2030 年计划发展用户超千万。

算力基础设施集约化、智能化、绿色化协同发展。智算规模快速提升，2024 年底达 725.3 EFlops，同比增长 74.1%，国家算力枢纽节点效能持续优化；算力建设更趋有序，“窗口指导” 避免重复建设，国家算力大通道布局谋划推进；算电协同深化，枢纽节点与清洁能源丰富地区开展先行先试，绿电使用比例持续提升；算力互联互通加速，《算力互联互通行动计划》推动 2028 年实现公共算力标准化互联，多地算力分平台接入国家算力平台。

新技术与数据基础设施系统性布局。人工智能与各领域深度融合，“人工智能 +” 行动推动智能经济成为增长极；量子科技迈向产业化，量子计算向专用模拟机研制过渡，量子通信实现金融、政务规模化应用；区块链备案项目超 4100 个，赋能多领域实体经济。数据基础设施试点推进，6 个省级、28 个城市、6 个企业节点完成互联互通验证，高质量数据集建设加速，可信数据空间成为建设重点，全国一体化数据交付体系逐步构建，数据跨境流动效率提升。

应用基础设施规模化落地。工业互联网覆盖 41 个工业大类，“5G + 工业互联网” 项目超 1.7 万个，平台连接设备突破 1 亿台套；车联网基础设施全面提速，17 个测试区、7 个先导区、16 个 “双智” 试点城市建设推进，开放测试道路超 3.2 万公里；城市信息模型（CIM）平台融合发展，低空基础设施开启标准化建设，充电基础设施总数达 1669.6 万个，2030 年将建成高质量体系。

（二）数据要素市场化：步入效能提升新阶段

数据供给向主动、规范、精准升级。《政务数据共享条例》建立 “业务需求导向” 共享机制，推动政务数据从 “被动响应” 转向 “主动挖掘”；公共数据以规范登记为抓手推行 “一本账” 管理，解决数据家底不清、碎片化问题；企业数据供给通过政策激励向高价值领域倾斜，从 “量的积累” 转向 “质的提升”。

数据流通打破壁垒、规范运营。公共数据开放平台化机制固化，243 个省级和城市平台开放有效数据集超 37 万个，优先开放民生相关数据；公共数据授权运营规范化发展，福建、山西、浙江等地探索多元授权模式；数据交易市场向全国统一大市场迈进，交易机构互认互通，数据跨境流通豁免场景扩大，金融业 47 项场景免予申报。

数据开发利用聚焦场景落地与资产化。“数据要素 ×” 三年行动计划明确 12 个重点领域，目标 2026 年底打造 300 个以上典型应用场景，多地率先征集智能制造、普惠金融等领域案例；数据资产入表提速扩围，2025 年底前央企核心数据资源需 100% 入表，A 股参与企业从 17 家增至 92 家，覆盖行业扩展至 12 类。

数据安全构建 “技术 + 制度” 双轮驱动新范式。可信安全技术场景化应用，密态计算、联邦学习等技术与业务场景精准匹配；安全体制机制分领域细化，金融、工业等领域出台专项合规指引，监管向 “事前防控、事中监测” 转变。

（三）数字经济：新资源新技术引领高质量跃升

三类数字产业迎来黄金发展期。数据要素大市场加快建设，政策明确培育数据资源、技术、服务等六大类企业，目标 2029 年产业规模年均复合增长率超 15%；低空经济纳入新质生产力范畴，国家低空经济发展司成立，专项债券支持其发展，《民用航空法（修订草案）》写入 “低空经济”，将打造 20 个以上应用示范基地；人工智能战略地位凸显，“人工智能 +” 行动全面推进，央企将其列为 “十五五” 规划重点，多部委出台政策引导上下游产业布局；信创产业地位跃迁，政务与行业层面推进国产化替代，2027 年前央企国企核心系统需 100% 信创替代，中西部地区成为高新技术产业转移重要承载地。

实数融合应用进入规模推广期。农业数字化从 “单点技术应用” 转向 “全链条数字化”，构建 “天空地” 一体化监测体系，推广国产化智能装备，打造智能供应链与农业大数据平台；中小企业数字化转型体系化推进，经验从城市向工业大县复制，按头部企业、中型企业、小微企业梯次开展改造，通过链主企业引领、产业集群联动实现 “链群协同”；数智供应链能力体系构建，2030 年将建立智慧高效的数智供应链体系，“一链一策” 推动各行业全链条智慧化升级，16 个城市开展物流数据开放互联试点；数字消费与数字贸易协同发展，培育即时零售、智慧商店等新业态，推进跨境电商综合试验区建设，健全数字贸易统计监测预警体系。

（四）数字政府：一体协同与数智融合深化

集约建设水平提升，省级统筹趋势加强。各地构建政务信息化项目全生命周期统筹管理机制，推进 “一部门一平台” 整合，规范政务 APP 管理，江苏省明确省级 APP 向下开放权限，县级以下禁止开发政务服务 APP；信息基础设施统一运维模式成熟，广州、浙江等地开展政务应用系统集约运维试点。

政务数据共享法治化推进，协同应用强化。《政务数据共享条例》确立统一目录管理制度，构建 “1+32+N” 政务数据平台联通体系；跨部门业务协同深化，“跨省通办” 覆盖政务服务、税务等领域，省级一体化政务协同办公平台相继建成，推动鸿蒙原生架构改造。

人工智能重塑政府运作模式，智能政府建设提速。广东、浙江等地统筹构建政务算力共享资源池与智能算力 “一本账”；上海、广州等推进政务大模型底座平台建设，提供共性服务能力；“人工智能 + 政务服务” 探索开展，聚焦 “高效办成一件事”，提供智能问答、预填、帮办等服务。

政务服务与营商环境持续优化。“高效办成一件事” 建立三张清单，向 “一类事” 集成服务拓展，完善长效保障体系；公共资源交易将资源环境要素纳入平台，推进交易主体信息互联互通；市场监管数字化试验区建设加快，推行非现场监管、信用分级监管等模式；“大综合一体化” 行政执法改革纵深推进，整合执法系统，提升 “综合查一次” 水平。

（五）数字文化与社会：普惠化、品质化升级

数字文化迈向普惠化、数智化。公共文化服务供给侧改革深化，智慧图书馆、博物馆等场馆建设推进，“点单式” 服务模式创新，培育云演艺、云剧场等新业态；文旅融合加速，打造宣传推广触点矩阵，智慧景区建设纳入等级评定，AI 模型赋能一站式旅游服务；文化遗产数字化保护加强，数字档案建设规范推进，依托数字化平台实现安全监测，通过 “文化遗产 + 教育”“+ 消费” 等模式促进传承。

数字社会向普惠、品质、协同升级。数字公共服务从 “补缺型” 转向 “普惠型”，教育数字化战略推进，智慧教育平台建强用好；“三医” 协同深化，医疗机构检查检验结果互认，紧密型县域医共体全覆盖，医保支付方式改革全面开展；人社业务数字化融合，经办一体化、服务精准化、监管智能化水平提升；智慧养老体系构建，智能养老服务机器人试点与养老服务综合平台建设推进。

数字生活服务从 “便利型” 转向 “品质型”，数字消费提升行动实施，新型消费终端与业态培育，智慧商圈加快建设；“家庭 - 社区 - 城市” 智慧生态构建，智慧住区与数字家庭协同建设；智慧出行向网联化、智能化转型，AI 赋能交通运输服务，公路 “一张网” 出行服务系统构建。

数字社会治理从 “管控型” 转向 “协同型”，城市全域数字化转型推进，“一网统管” 与城市生命线安全工程建设深化；基层治理数字化加强，构建网格化、精细化、信息化支撑的基层管理服务平台，统筹经济发展、平安法治、社会服务数字化。

（六）数字生态文明与技术安全：双轨并进

数字生态文明呈现全域感知、智能驱动、精准治理新格局。监测体系转向一体化、立体化，多手段融合提升精准度，监测对象拓展至碳排放、新污染物等，范围向基层延伸，区域协同深化；应用体系持续夯实，生态环境治理智能化推进，自然资源 “一张图”“一套数”“一个平台” 管理体系构建，水利数字孪生领域拓展，“双碳” 治理从能耗控制转向碳排放控制。

数字技术创新与安全保障一体强化。前沿技术突破加速，人工智能、量子信息等领域实施重大科技攻关，科技成果转化机制创新；企业创新主体地位巩固，政策赋能与产学研合作深化；知识产权保护加强，新兴技术领域司法保护力度加大，侵权打击手段多元化；网络安全从 “局部整改” 转向 “体系融合”，新兴领域制度完善，监测预警统一化，关键信息基础设施保障健全；数据安全从 “静态安全” 转向 “动态安全”，分类分级标准完善，技术从 “被动防御” 升级，跨境流动机制创新；人工智能安全筑牢 “技治 + 法治” 防线，强化技术与伦理安全，完善应用与国家安全监管。

数字治理生态与国际合作深化。法律法规与技术标准体系持续完善，网络空间综合治理加强；多边数字治理合作推进，深度参与全球数字治理议程，“数字丝绸之路” 在网络互联、数字贸易等领域取得成果。

三、“十五五” 数字中国建设面临的核心挑战

（一）数字基础设施：迭代与价值转化双重压力

网络基础设施面临新一代建设不确定性、架构支撑瓶颈、安全风险与区域发展不平衡等问题；算力基础设施存在供给与需求差距、区域协同不足、体系化协同水平不高、绿色转型压力与供应链安全隐忧；新技术基础设施面临商业化落地难、跨技术协同不畅、区域布局失衡等问题；数据基础设施路线标准未确定，存在标准不一、互操作性弱、供给能力不足等短板；应用基础设施在工业互联网、车联网、CIM 平台等领域存在技术与标准制约，跨领域协同与商业模式单一问题突出。

（二）数据要素市场化：系统性障碍待破

数据供给质量不高，权属界定模糊导致 “不愿供、不敢供”，形成 “数据孤岛”；市场化配置效率偏低，全国统一市场未形成，交易平台 “小、散、乱”，公共数据授权运营规则不清晰，跨境流动障碍重重；数据价值释放能力有限，资产化路径不明，应用场景碎片化；数据安全技术防护能力弱，制度实施细则与落地标准不健全，关键技术不成熟。

（三）数字经济与政府：核心短板凸显

数字经济核心技术自主能力不足，高端芯片、基础软件等 “卡脖子” 问题突出，数实融合不畅，区域发展失衡，东部与中西部在资源、创新能力、产业布局上差距明显；数字政府面临统筹集约不足、数据贯通不畅、协同联动薄弱等问题，政务服务效能区域不均，“一网通办” 距离好办快办仍有差距。

（四）数字文化、社会与生态：效能待提升

数字文化发展效能不足，公共文化平台功能滞后，文旅智慧体验薄弱，文化遗产数据零散；数字社会存在资源配置不均、服务供给粗放、治理协同不足等问题，公共服务资源壁垒与数据孤岛并存，生活服务有效供给不足，社会治理协同机制不健全；数字生态文明体系不完善，监测体系协同不足，应用体系智能化程度不高，治理模式被动。

（五）技术安全与国际合作：任务艰巨

数字技术创新存在自主创新孱弱、中小企业创新意愿不强、成果转化率低等问题；数字安全屏障基础不牢，法规体系不完善，新技术引发新风险，人才供需失衡；数字治理生态建设滞后，体制机制不健全，技术赋能不充分，区域水平差异大；国际合作面临数字鸿沟加剧、技术标准不统一、数据安全风险高等挑战。

四、“十五五” 数字中国建设发展建议

（一）数字基础设施：能级跃迁支撑新质生产力

构建泛在智联的网络基础设施，有序推进 5G-A 部署，加快 6G 研发与低轨卫星互联网应用；融入互联互通的算力基础设施，统筹建设减少重复竞争，深化算电协同，推进算力互联互通；加速新技术与行业融合，实施 “人工智能 +” 行动，鼓励政府与国企率先应用；探索数据基础设施先行先试，建设高质量数据集，推动流通设施与可信体系试点；纵深推进应用基础设施建设，有序布局低空、车路云一体化等设施。

（二）数据要素市场：制度与市场协同联动

推进全国一体化数据市场建设，健全数据产权制度，提高流通效率，拓展资产化应用场景，强化安全保障；提升数据要素供给质量，激励数据持有主体主动供给；构建三级数据交易市场，试行跨境流动白名单机制；以公共数据开发撬动融合应用，推进 “数据要素 ×” 行动。

（三）数字经济：强创新、促融合

依托新资源新技术打造特色数字产业集群，挖掘数据、空域等资源潜力，构建差异化生态；分类施策提升数实融合水平，鼓励龙头企业搭建可信数据空间，制定分产业攻坚政策；深化区域协同，推动产业梯度转移与技术资源互补。

（四）数字政府：集约、高效、智能

深化数字政府集约改革，强化项目统筹管理，推进应用系统整合，开展绩效评价，推动集约运维；建强数智底座，完善云网一体化支撑，强化业务与人工智能支撑；提升政务服务水平，长效运营 “高效办成一件事”，集约打造服务体系，推进数据报表 “只报一次”；优化营商环境，拓展公共资源交易领域，加快市场监管数字化，推进行政执法一体化。

（五）数字文化与社会：数智赋能普惠协同

打造自信繁荣的数字文化，优化文化云平台，推进场馆智慧化改造，培育文旅新业态，构建文化遗产数字化保护与传承体系；数字赋能公共服务普惠化，完善智慧教育与医疗体系，强化就业与社保数字化服务，推进养老服务智慧化；支撑居民服务品质化，培育数字消费业态，构建智慧社区与家庭生态，优化智慧出行服务；驱动社会治理协同化，完善城市 “一网统管”，探索基层一体化智慧治理体系。

（六）数字生态文明与技术安全：双轮驱动

深化数字生态文明建设，构建现代化生态环境监测体系，夯实数据底座，深化人工智能赋能，实现治理全流程智能化；构建高水平数字化创新体系，攻克核心技术瓶颈，强化人才支撑；筑牢数字安全屏障，细化数据分类分级制度，加大前沿安全技术研发；构建高水平数字治理体系，建立跨部门协同机制，完善新兴领域治理规则；深化国际合作，参与全球数字规则谈判，推进 “数字丝绸之路” 建设。

五、华信设计的服务能力与实践案例

华信咨询设计研究院作为全国首批甲级勘察设计单位，具备咨询设计、信息安全等顶级资质，聚焦数字中国建设核心业务，提供全生命周期服务。规划咨询团队超 200 人，围绕数字基础设施、数据要素、数字技术与 “五位一体” 融合应用，提供顶层设计、专项规划、课题研究等多元化服务。

“十四五” 期间，华信签约项目超 200 个，覆盖省、市、县、乡及园区。数字基础设施领域，完成浙江省数据中心 “十四五” 规划、全国一体化大数据中心长三角国家枢纽节点建设方案等项目；数据要素领域，承担浙江省数据要素理论研究、杭州数据流通交易顶层设计等任务；城市数字化转型领域，编制数字浙江行动方案、数字杭州 “十五五” 规划等标杆项目，为数字中国建设提供坚实实践支撑。

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