【摘要】区域协调发展是推动高质量发展的关键支撑，是实现共同富裕的内在要求，是推进中国式现代化的重要内容。“十五五”时期促进区域协调发展要牢牢把握不同区域在中国式现代化大局中的功能定位，深入实施区域重大战略、区域协调发展战略，着力促进区域间联动融合发展，持续优化重大生产力布局，完善区域协调发展机制，缩小区域发展差距，不断将我国区域发展梯度差转化为高质量发展新空间，加快形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，为中国式现代化建设提供坚实的区域支撑。
【关键词】“十五五”区域协调发展战略 区域重大战略 区域联动融合发展
作者简介
贾若祥
国家发展改革委宏观经济研究院
国土开发与地区经济研究所
综合研究室主任、研究员
窦红涛
国家发展改革委宏观经济研究院
国土开发与地区经济研究所
助理研究员
正文阅读
“十四五”时期，我国内部发展条件以及国际环境发生深刻复杂变化，经济下行压力加大。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国有效落实统筹发展和安全的要求，发展的安全性、主动权不断提升，经济高质量发展迈上新台阶。其中，创新驱动、结构优化、绿色转型、开放合作、民生改善等领域均取得重大成就，为“十五五”时期经济发展筑牢坚实根基。
“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。一方面，“十五五”开局之年，中国预计将进入世界银行所定义的高收入国家发展阶段。这是具有里程碑意义的发展跨越，意味着中国经济要继续推动高质量发展，持续缩小与发达国家的差距，同时也要应对与世界主要大国间更复杂、更激烈的竞争与博弈。另一方面，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务。因此，经济建设仍是“十五五”时期的中心工作，把握好经济发展大局，对推动中国经济行稳致远、二〇三五年基本实现社会主义现代化具有战略意义。
一、“十五五”时期促进区域协调发展
具备更加坚实基础
“十四五”以来，我国深入实施区域协调发展战略、区域重大战略，不断创新促进区域协调发展体制机制，区域协调发展取得历史性成就、发生历史性变革。
一是动力源地区引擎带动作用持续强化。京津冀、长三角、粤港澳大湾区内地九市集聚了全国25%左右的人口，创造了全国超过40%的经济总量，高质量发展“压舱石”和“顶梁柱”作用不断加强。二是区域板块发展平衡性显著提升。东部与中部地区、东部与西部地区人均GDP之比从2020年的1.58、1.69缩小至2024年的1.56、1.65。三是重要生态功能区关键作用有效发挥。长江、黄河流域生态环境发生显著变化，14个产粮大省（区）的粮食产量占全国比重稳定保持在77%左右。四是特殊类型地区发展水平稳步提高。2024年我国脱贫县农村居民人均可支配收入为17522元，较2021年增长24.7%，增速连续4年快于全国农村居民平均水平。革命老区、边境地区加快振兴发展。五是陆海统筹发展成效显著。海洋生产总值从2020年的8.0万亿元增长到2024年的10.5万亿元，一批联陆向海重大基础设施相继建成或开工建设，一批海洋生态保护修复重大项目加快推进。六是基本公共服务均等化水平不断提高。地区人均基本公共服务预算支出差距明显缩小。七是基础设施通达程度更趋均衡。2024年中西部铁路营业里程超过10.2万公里，占全国比重稳定在63%左右，等级公路里程超过374万公里，占全国比重约70%，中西部地区基础设施通达度不断提升。八是区域间人民基本生活保障水平逐步趋同。东部、东北、中部同西部地区居民人均可支配收入之比持续缩小。
二、“十五五”时期在高质量发展中
促进区域相对平衡面临的困难和问题
一是区域发展绝对差距仍然较大。东西差距仍是我国区域发展差距的主要方面。2024年，东部地区GDP总量是中部地区的2.44倍，也是西部地区的2.44倍。南北发展差距问题值得关注。2015—2024年，北方经济占全国的比重进一步从37.4%下降至35.2%。区域内部发展差距不容忽视。西北与西南之间发展差距持续拉大，部分省份省内存在较大发展差距。
二是部分地区经济发展活力不足。东北和西北部分省份经济转型进度慢、发展相对滞后。如东北三省GDP在全国占比不高；西部有的省人均GDP距全国平均水平仍有不小差距。全国12个债务高风险重点省份中，11个是东北和西部地区省份。部分城市出现人口净流出，发展活力下降。一批县域经济发展面临困难。
三是特殊类型地区振兴发展仍面临困难。欠发达地区人均GDP和农村居民人均可支配收入与全国平均水平差距仍较大，革命老区基础设施和公共服务领域短板仍较多，部分生态脆弱和生态退化地区长期面临生物多样性减少、冰川加速消融、草原退化、湿地萎缩等生态问题。资源型地区和老工业基地转型发展任务艰巨，部分资源型地区产业门类单一、资源精深加工利用不足，一些老工业城市工业存量资产没有得到有效盘活利用，传统产业转型滞后，科创和产业融合发展不够。
四是区域生产力布局调整任务艰巨。部分关键产业、产业链关键环节分布过于集中。重大产业沿海沿江“T”字型集中布局，对海路进口资源、原材料的依赖程度较高，亟须多元化布局。地区间新兴产业同质化竞争问题凸显。一些地区盲目扎堆芯片、新能源、新能源汽车、低空经济等热门项目，开展过度的同质化竞争。
五是区域协调发展体制机制有待完善。区域市场一体化体制机制尚未形成。区域市场壁垒、地方保护主义等现象仍不同程度存在。市场化多元化的区域利益补偿机制尚未完全建立。粮食主产区和主销区之间、资源输出地和输入地之间、生态保护地和受益地之间补偿机制尚不健全。飞地经济、共建园区在地区生产总值统算分享、税收分成等利益分享等方面的制度安排尚需进一步完善。
三、“十五五”时期
促进区域协调发展的主要思路
一是统筹兼顾效率和公平。遵循经济规律，提高发展效率。注重发挥主体功能区战略、区域重大战略、区域协调发展战略、新型城镇化战略等的战略叠加作用，更好发挥城市群和都市圈关键载体作用，破除资源要素流动障碍，最大限度减少区域间恶性竞争，促进各类生产要素自由流动，提高资源要素配置效率。遵循社会规律，注重社会公平，推进区域间基础设施通达程度相对均衡、基本公共服务均等化和人民基本生活水平大体相当，使发展成果更多更公平地惠及全体人民。
二是发挥区域比较优势。促进区域协调发展并不是区域间“一样化”发展或者“均质化”发展，也不是不同区域在发展上实现“齐步走”，而是要发挥比较优势，各扬所长。经济发展条件好的地区要承载更多产业和人口、发挥价值创造作用，生态功能强的地区要得到有效保护、创造更多生态产品。农产品主产区要提高粮食综合生产能力，边疆地区要着力促进民族团结和边疆安全稳定。进一步细化主体功能区政策，对重点开发地区、生态功能地区、能源资源富集地区等制定差异化政策，分类精准施策，推动形成主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局。
三是注重区域联动融合。“十四五”时期，我国形成了促进区域协调发展的战略体系。“十五五”时期，要注重发挥多重战略的叠加效应，促进区域联动融合发展。充分发挥区域重大战略的引领作用，提升京津冀、长三角、粤港澳大湾区对全国高质量发展的辐射带动作用，加快培育成渝地区双城经济圈高质量发展“第四极”，提升长江中游等战略联结型区域发展能级。发挥长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展协调东中西、联动南北方作用，促进东中西部、南北方联动协调发展，在高质量发展中促进区域平衡。发挥县城乡头城尾的纽带作用，促进县乡村功能衔接互补、资源要素优化配置，构建以县城为枢纽、以小城镇为节点、以广大乡村为支撑的县域经济体系。以基础设施和体制机制创新为重要抓手，推进软环境和硬环境协同融通发展。加快跨区域跨流域大通道建设，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制，促进各类要素合理流动和高效集聚。
四、“十五五”时期
促进区域协调发展的重点任务
（一）深入实施区域协调发展战略
一是进一步推动西部大保护、大开放、高质量发展加快形成新格局。持续加强生态保护修复，高水平推进内陆、沿边开放，增强成渝地区双城经济圈、关中平原城市群等科创、产业、开放带动功能，大力推进以“沙戈荒”地区为重点的大型风电、光伏基地建设，推动产业跨地区梯度转移。
二是围绕“五大安全”推动东北全面振兴实现新突破。更好保障国家边境稳定和国防工业发展，率先将基本农田建设成高标准农田，筑牢北疆生态安全屏障，促进源网荷储一体化发展，以科技创新引领产业创新，因地制宜发展新质生产力。推动建设面向东北亚的交通网络，深化与周边国家经贸合作，打造重点面向东北亚的对外开放新前沿。
三是立足“三基地一枢纽”定位扎实推动中部地区崛起。建设合肥、武汉等创新中心，在长江、京广、京九、大湛等沿线建设一批先进制造业集群。提升长江中游城市群等跨区域联结型地区支撑功能。推动晋陕豫、湘赣边、大别山、武陵山等省际交界地区协同发展。
四是支持东部地区率先基本实现现代化。发挥东部地区创新要素集聚优势，加快在创新引领上实现新突破，培育一批具有全球竞争力的创新型企业，积极发展新质生产力，率先建成现代化经济体系。深化东部地区自由贸易试验区建设，提高服务业开放水平。
五是加快建设海洋强国。大力发展海洋经济，加强沿海湾区规划建设。高水平保护海洋生态环境，有序推进海岛保护发展。增强国家海洋权益保障能力，深入参与全球海洋治理。
（二）深入实施区域重大战略
一是以疏解北京非首都功能为核心，推动京津冀协同发展。同步推进雄安新区承接北京非首都功能疏解和大规模建设。推动北京城市副中心加快承接中心城区功能和人口，将通州区与北三县一体化高质量发展示范区打造成典范。完善区域创新体系，提高创新成果在区域内转化的比重与效率，共建京津冀国家技术创新中心，提升河北承接京津科技溢出和产业转移效能。深化产业、交通、生态等重点领域合作，加快从协同发展向一体化发展跃升。
二是紧扣一体化和高质量两个关键，推动长三角一体化发展。加强科技创新和产业创新跨区域协同，推动上海张江、安徽合肥“两心同创”，建设长三角G60科创走廊等，支持沿沪宁产业创新带进一步向合肥延伸。完善一体化发展体制机制，深化长三角生态绿色一体化发展示范，推进基本公共服务制度衔接、政策协同、标准趋同，加强基础设施标准跨区域衔接。推进以制度型开放为重点的高水平对外开放，提升虹桥国际开放枢纽辐射能级，推进上海自由贸易试验区临港新片区更高水平对外开放。提升皖北、浙西南等地区发展动能。
三是落实“一点两地”战略定位，推进粤港澳大湾区建设世界一流湾区。促进港澳融入国家发展大局。扎实推进广州南沙、珠海横琴、深圳前海、河套深港科技创新合作区等重大合作平台建设。持续推进“轨道上的大湾区”建设，打造国际性综合交通枢纽集群。深入推进粤港澳大湾区国际科技创新中心、大湾区综合性国家科学中心建设。
四是坚持生态优先、绿色发展，推进长江经济带高质量发展。加强生态环境分区管控和综合治理，坚定推进长江“十年禁渔”，完善流域横向生态保护补偿机制。加快发展战略性新兴产业和未来产业，引导资金、技术、劳动密集型产业从东部向中西部有序梯次转移。强化区域协同融通，加快建设综合立体交通走廊。深入发掘长江文化的时代价值，建设长江国际黄金旅游带。
五是坚持共同抓好大保护、协同推进大治理，推动黄河流域生态保护和高质量发展。继续加大黄河流域生态环境保护力度，大力推动深度节水、控水。依托城市群都市圈推进产业绿色低碳高质量发展，推动煤炭、石油、矿产资源开发等产业加快转变发展方式。实施黄河防洪工程，提升治理河道和滩区的能力，加快智慧黄河建设。
六是加快建设海南自由贸易港。按照“‘一线’放开、‘二线’管住、岛内自由”的管控要求，高水平高标准推进制度型开放压力测试。研究设立满足《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的环境、劳工、知识产权、竞争中性、数据自由等高标准要求的先行示范区。加快落实跨境服务贸易负面清单，继续压减外商投资准入负面清单内容。研究利用免税航油、第七航权、免税维修等政策优势，推出面向国际航空业的一揽子优惠政策。
（三）加快特殊类型地区振兴发展
一是推动欠发达地区振兴发展。建立健全欠发达地区常态化帮扶机制，持续加强产业和就业帮扶、消费帮扶、人才帮扶，接续加力实施以工代赈。
二是加快革命老区振兴发展。保护传承利用好红色文化资源，促进红色文化和旅游融合发展。围绕稀土新材料、能源化工、电子信息、新能源汽车、纺织服装、装备制造、生物医药等特色优势领域谋划打造一批高能级产业集群，增强内生发展动力。加快补齐革命老区基础设施和公共服务短板。
三是提升边境地区人口与经济支撑能力。健全边境城镇体系，完善边境口岸功能。依托资源和开放优势，因地制宜发展沿边特色产业。加强边境基础设施建设，改善边民生产生活条件，强化边境安全支撑。
四是强化生态退化地区综合治理。巩固水土流失、沙漠化、石漠化等生态退化治理成果，深入推进重大生态保护治理工程，完善多元化生态补偿机制。
五是推动资源型地区经济转型发展。加快资源枯竭型城市转型发展，增强能源资源富集地区支撑作用，持续推进采煤沉陷区和独立工矿区治理提升。
六是支持老工业城市转型发展。加快产业智能化、绿色化、融合化发展，引导制造业企业向服务链条延伸。实施老工业区搬迁改造和城市更新，培育工业旅游新增长点。
（四）促进区域联动融合发展
一是加强重点城市群协调联动发展，促进区域创新链产业链高效协作。支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区打造世界级城市群，推进科创产业融合发展，打造全国新质生产力发展的引领区。推动成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等成为高质量发展增长极。增强其他城市群都市圈对区域协调发展的支撑作用。
二是推进跨区域跨流域大通道建设，强化基础设施互联互通。加快完善交通运输大通道和物流网络，高质量建设沿海、沿江、沿黄、沿边、沿国际开放通道国内段的战略骨干通道，强化城市群之间、城市群与重要功能区之间、沿海与腹地与边疆之间基础设施的高效联通。
三是更好发挥跨区域联结型地区支撑带动作用，形成更大协同发展效应。推动跨省城市群、跨省市重要经济带、跨省交界地区等打破行政区划壁垒，构建跨行政区合作发展新机制，推进交通互联、资源整合、产业协作，培育打造一批具有较强支撑和联结纽带作用的跨省城市群都市圈、重要经济带和区域性中心城市。
（五）创新区域协调发展体制机制
一是推进全国统一大市场建设。按照“五统一、一开放”的要求（统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大开放）加快建立全国统一大市场，大力破除行政性垄断、地方保护、同质化竞争，鼓励京津冀、长三角等率先开展区域市场一体化建设。
二是加快完善区际利益补偿机制。完善多元化横向生态补偿机制，建立中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿机制，健全资源输出地与输入地之间的利益补偿机制。
三是优化区域合作利益分享机制。支持省际交界地区探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制，推动建立区域间成本共担和利益共享机制。
四是健全缩小区域发展差距机制。完善区域财政转移支付体系，加大均衡性转移支付力度，进一步规范和减少专项转移支付。提高转移支付的精准性。提高基本公共服务全国统筹层次和水平，推动区域间基础设施通达程度相对均衡，加快缩小人民基本生活保障水平差距。
原文刊载于《新华智库研究》2025年第6期“智库报告”栏目(总第10期），注释从略，全文请见原刊，引用请据原文并注明出处，转载请联系本刊编辑部。
?点击名片 立即关注
扫码关注
新华智库研究
瞭望周刊社
瞭望智库
点击阅读原文，进入下载页面
