——功能性改革强调的是国有企业在经济社会发展中所扮演的角色和承担的责任，以及所要实现的企业价值与作用。
当前， 正是 “十五五”刚刚开启的的关键节点。1月15日，国务院国资委在京召开地方国资委负责人会议，总结2025年工作和“十四五”成绩，研究提出“十五五”工作思路，部署2026年重点任务。
会议强调，要扎实做好国资国企2026年各项重点工作，要体现“六个着力”：一要着力推进提质增效稳增长；二要着力强化国有企业科技创新主体作用；三要着力推进国有经济布局优化和结构调整；四要着力实施进一步深化国资国企改革方案；五要着力推进专业化、体系化、法治化、高效化监管；六要着力防范化解重大风险。同时，还强调要以进一步深化国资国企改革为牵引，加快提升国有企业价值创造能力，引导企业更加注重内在价值、长期价值，实现质量更高、效益更好、结构更优、带动更强的发展。
人们认为，要实现企业价值与作用，就离不开功能性改革。功能性改革的“功能”强调的是国有企业在经济社会发展中所扮演的角色和承担的责任，以及所要实现的企业价值与作用。
人们看到，过去的2025年国资国企改革以“功能性改革”与“结构性优化”为主线攻坚深水区，围绕重组整合、市场化机制、科技赋能等方面积极推进，为高质量发展注入强劲动力。
2026年新一轮改革方案正在开启，人们预测改革将从单个企业改革向基于国有资本功能的系统性重构转变，新的国企改革方案可能涉及“国有资本功能目录”管理机制的建构与实施，这将成为区别于过往改革的重要制度创新。国有企业将更加关注功能性改革，系统探讨功能性改革的理论基础、实践路径与未来趋势，大胆尝试有利于创新的经营机制和公司治理，以期为新一轮国企改革提供理论参考和实践指南，争取在 “十五五”开局年开好头起好步。
一、国有企业功能性改革的理论基础
国有企业作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，其改革进程始终伴随着我国经济体制转型的各个阶段。从放权让利、承包经营到现代企业制度建设，从国有资产管理体制改革到混合所有制改革，国有企业的改革历程体现了鲜明的时代特征与战略导向。
国有企业功能性改革是基于功能定位的分类改革，与以往改革相比，功能性改革更加突出服务国家战略的导向性，强调在建设现代化产业体系、构建新发展格局中，强化国有企业在科技创新、产业引领、安全支撑等方面的核心功能。
（一）功能性改革的概念界定与内涵
国有企业功能性改革是指以明确功能定位为前提和基础，根据企业在国民经济和社会发展中承担的不同功能角色，分类推进改革举措的系统性工程。其核心内涵是通过功能界定与分类，实现国有经济布局优化和结构调整，增强国有企业的核心功能与核心竞争力。功能性改革的“功能”强调的是国有企业在经济社会发展中所扮演的角色和承担的责任，以及所要实现的企业价值与作用。
功能性改革的基本特征体现在三个方面：一是定位先行，即先明确功能定位，再推进改革措施；二是分类施策，根据不同功能类别实施差异化改革路径；三是目标多元，不再单纯追求经济效益最大化，而是平衡经济责任、政治责任和社会责任。
（二）功能性改革的理论演进
国有企业功能性改革的理论基础源于对国有企业本质和功能的深入认识。在传统计划经济体制下，国有企业是政府的附属物，承担着广泛的社会职能。改革开放以来，随着市场经济体制的逐步建立，国有企业的功能定位不断调整优化。2015年《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》的发布，标志着分类改革思想正式成为国企改革的重要指导原则。
2023年，以提高核心竞争力和增强核心功能为重点的新一轮深化国有企业改革行动方案提出，意味着功能性改革理论进一步成熟和完善。新一轮改革将国有企业核心功能概括为“战略安全、产业引领、国计民生、公共服务”四个方面，突出了新时代国有企业的使命担当。
回顾改革历程，国有企业功能性改革的理论演进清晰地表现在五个阶段：
第一阶段：1978-1992年在理论焦点、政策重点和主要特征方面表现为，放权让利、扩大企业自主权、探索经营权与所有权分离。
第二阶段：1993-2002年表现为制度创新、建立现代企业制度、公司化改制、市场化经营。
第三阶段：2003-2012年表现为资产管理、建立国资监管体制、管资产与管人、管事相结合。
第四阶段：2013-2022年表现为分类改革、混合所有制改革、功能界定与分类推进。
第五阶段：2023年至今表现为功能性改革、增强核心功能、服务国家战略。
（三）功能性改革的基本框架
国有企业功能性改革的基本框架由功能定位、分类改革、差异监管三大支柱构成。功能定位是基础，决定了企业的战略方向和发展目标；分类改革是路径，根据不同功能实施差异化改革措施；差异监管是保障，建立与功能定位相匹配的监管与考核体系。
首先，功能定位是国有企业改革的基础。国有企业的功能定位明确了其在国民经济发展中的角色和使命，不仅是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，还承载着特殊的使命和担当，如推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力等。这种定位决定了国有企业在改革过程中必须坚守的方向和原则。
其次，功能定位是国有企业分类施策的前提。根据国有企业的功能定位以及国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性。
最后，功能定位也是国有企业改革成效的评估标准之一。在改革过程中，要不断评估国有企业的功能是否得到了有效发挥，是否实现了预期的目标。通过对比改革前后的功能定位和实际表现，可以客观地评价改革的成效，并为后续的改革提供有益的参考和借鉴。
二、国有企业功能性改革的实践路径
国有企业功能性改革是为了使国有企业更好地服务国家战略、弥补市场不足，提升企业自身效率和竞争力。其核心是从“管资产”转向管资本、从“一刀切”管理转向分类治理、从追求规模速度转向质量效益。
（一）功能定位与分类改革
国有企业功能性改革的首要步骤是明确功能定位并进行科学分类。根据政策文件和实践探索，我国国有企业通常分为商业一类（竞争类）、商业二类（功能类）和公益类三大类别。商业一类国有企业聚焦充分竞争行业和领域，全面推进市场化、国际化，充当市场竞争的引领者；商业二类国有企业聚焦重要行业和关键领域，更好服务国家战略、完成重大专项任务，争做国有经济控制力、影响力的担当者；公益类国有企业则聚焦保障民生、服务社会，高效率提供公共产品和服务，做好优质服务的提供者。这种分类不是简单机械的划分，而是基于企业在国民经济中实际承担的功能进行的战略定位。
（二）治理结构与市场化经营机制
国有企业功能性改革的关键环节是建立与功能定位相匹配的治理结构和市场化经营机制。对于不同功能类别的国有企业，需要设计差异化的治理模式和经营机制。而对于竞争类国有企业（商业一类），要全面落实市场化改革举措，积极稳妥推进混合所有制改革，引导各类战略投资者积极参与公司治理。特别是国有相对控股混合所有制企业，要实施更加市场化的差异化管控，加快职业经理人制度，灵活开展多种中长期激励。对于功能类国有企业（商业二类），要落实“三加”政策：加大国有资本投入，加强关键核心技术攻关，加快布局涉及国计民生、重大国家战略的行业领域和前瞻性战略性新兴产业。同时，稳妥推进混合所有制改革，用好各类中长期激励政策，对科技领军人才和团队实行工资总额单列。
简言之，国有企业功能性改革重点与考核方向按企业类型、功能重点、改革方向、考核重点划分为以下三类：商业一类（竞争类）作为市场竞争引领者进行全面市场化、国际化运作，突出经济效益和投资回报率。商业二类（功能类）以服务国家战略为重点，可以加大投入、加强攻关，注重国家战略任务完成情况。公益类主要是为社会提供公共服务，注重提高效率、优化服务，突出服务质量、成本控制。
（三）国有资本布局优化与结构调整
国有企业功能性改革的核心是国有资本布局优化和结构调整。要根据国家战略需求和产业发展规律，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中，以及向前瞻性战略性新兴产业集中。比如，沈阳有色金属研究院（沈阳院）的“科改行动”展示了功能性改革在微观层面的实践。沈阳院以三项制度改革为核心，全面推行“能上能下”机制，中层管理岗位实行公开招聘，优化组织架构与部门职能；试点“新型模拟法人”管理模式，向事业部授放绩效薪酬二次分配权，实现“责权利”对等；通过建立“一人一表”精准考核体系，覆盖经理层、中层及全体员工，按岗位差异化设置指标权重。2024年，沈阳院全员劳动生产率达57万元/人，同比提高24%；2025年上半年全员劳动生产率持续增长，管理效能全面释放。
简言之，国企功能性改革的实践路径本质上是推动国有企业更加精准地履行其使命，同时在适应的领域不断提升效率和竞争力。它是一个涉及分类治理、机制创新、资源重组、创新驱动和监管优化的系统工程。
三、国有企业功能性改革的挑战与对策
国有企业功能性改革是中国经济改革的核心议题之一，其核心思想是从“一刀切”的管理模式，转向根据国企在国民经济中的不同定位和功能，实施差异化的改革、监管和考核。而功能性改革的实践路径本质上是推动国有企业更加精准地履行其使命，同时在适应的领域不断提升效率和竞争力。它是一个涉及分类治理、机制创新、资源重组、创新驱动和监管优化的系统工程。近年来，尽管国有企业功能性改革取得了一定成效，但在实践过程中仍面临诸多挑战。
（一）当前面临的主要挑战
首先，功能定位不清晰是一些国有企业面临的突出问题。尽管改革开放后进行了多轮次的国有企业改革，但还是有一些国有企业的功能较弱，这些国企既没有承担起明确的核心功能，也未能在国家发展、社会稳定、人民安居乐业中发挥重要作用，更没有面向市场构建起独特的核心竞争力，在市场竞争中处于较为不利的市场地位。这就导致一些国企低水平发展、同质化竞争，也导致部分国有资本长期停留在传统产业，对产业转型升级缺乏主动性。
其次，分类标准与配套政策不够完善。虽然国有企业总体上分为商业一类、商业二类和公益类，但在具体操作中，许多企业同时承担多种功能，难以简单归类。而且，不同功能类别的企业在融资、考核、监管等方面的差异化政策尚不健全，导致分类改革难以全面落实。
再次，市场化经营机制转换不到位。尤其是商业二类和公益类国有企业，如何在服务国家战略和保障民生的同时，建立符合市场经济规律的企业运行机制，是一个难点。有的企业过度依赖行政垄断和资源投入，缺乏内在动力和活力；有的企业则过度追求经济效益，忽视了社会效益和战略功能。
最后，监管与考核体系与功能定位不匹配。目前对国有企业的考核评价仍然偏重经济效益指标，对功能实现程度的考核评价体系不够完善。特别是对于承担重大国家战略任务的功能类企业，如何科学评价其绩效，平衡经济效益与社会效益，仍需进一步探索。
（二）系统性解决方案
针对以上挑战，国有企业功能性改革需要采取系统性的解决方案。首先，要明确功能定位，细化分类标准。每个国有企业都应当根据国家战略需求和企业实际，明确自身的功能定位和主责主业。功能定位不仅要明确企业属于哪个大类，还要进一步细化具体承担哪些功能、实现什么目标。
其次，要完善差异化配套政策。对于不同功能类别的企业，应当在融资支持、考核评价、薪酬分配、投资管理等方面制定差异化的政策。对于商业一类企业，要全面实行市场化运作和竞争；对于商业二类企业，要平衡好战略功能与经济效益的关系；对于公益类企业，要建立以成本控制和效率提升为导向的考核机制。
再次，要深化市场化经营机制改革。即使是功能类和公益类国有企业，也要遵循市场经济规律和企业发展规律，建立健全市场化经营机制。可以借鉴华为公司的“三层堤坝”管理模式，根据不同功能的企业和岗位，设计差异化的管理机制和考核方式。对于市场竞争为主的业务和人员，实行“赛马制”和“粮食包”机制；对于专业保障岗位，实行“绝对考核”和稳定晋升通道；对于后勤服务岗位，则注重成本控制和流程标准化。
最后，要建立基于功能定位的考核评价体系。对于不同功能类别的企业，考核重点应有所不同。商业一类企业重点考核经济效益和投资回报率；商业二类企业重点考核战略任务完成情况和重大专项进展；公益类企业则重点考核产品服务质量、成本控制、营运效率和保障能力。考核中要引入社会评价，提高透明度和公信力。
四、国有企业功能性改革的未来展望
国有企业功能性改革是中国经济改革的核心议题之一，其核心思想是从“一边齐”无差别的管理模式，转向根据国企在国民经济中的不同定位和功能，实施差异化的改革、监管和考核。
展望未来，我们需要从发展趋势与战略方向、数字化转型与功能升级、绿色低碳转型与功能拓展和全球竞争力提升与功能创新等几个方面进行改革和深化。
（一）发展趋势与战略方向
国有企业功能性改革在未来将呈现以下几个发展趋势：首先，功能性改革将更加贴近国家战略需求。随着国际竞争加剧和科技革命深入发展，国有企业在科技创新、产业安全、战略资源保障等方面的功能将进一步强化。国有企业要更大力度布局前瞻性战略性新兴产业，大力发展战略性新兴产业，如新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等。
其次，功能性改革将更加注重精细化分类。未来的分类不会停留在三大类别的层面，而是会根据企业具体功能进行更加精细的划分。即使是同一家企业，也可能对不同业务和单元进行差异化功能定位和管理模式设计。
再次，功能性改革将更加强调动态调整。国有企业的功能定位不是一成不变的，而是要根据国家战略需求、产业发展阶段和企业自身能力进行动态调整。未来可能会建立更加灵活的功能调整机制，使国有企业能够及时响应内外部环境变化，更好地服务国家战略。
（二）数字化转型与功能升级
数字化转型将为国有企业功能性改革提供新的路径和手段。通过数字技术赋能，国有企业可以更好地实现功能定位和效率提升，推动国有企业功能升级和创新。有的企业集团聚焦数字化建设，着力构建融合算力支撑、安全防护、云服务功能的综合数字服务体系。这种新型功能性企业的出现，体现了数字化转型对国有企业功能定位的深刻影响。未来，国有企业的功能将更加注重数据要素的开发利用和数字技术的创新应用。
（三） 绿色低碳转型与功能拓展
绿色低碳转型是国有企业功能性改革的另一个重要方向。随着“双碳”战略的推进，国有企业在绿色低碳发展方面的功能将日益突出。许多企业的改革实践，聚焦绿色低碳转型，在核心技术攻关、环保产业化应用、原创技术研发等领域取得显著成效。
未来，国有企业将在生态文明建设和绿色低碳发展中承担更多功能。特别是能源、交通、制造等领域的国有企业，需要加快绿色低碳转型，开发应用节能环保技术，提供绿色产品和服务。这不仅是对国有企业经济功能的要求，也是对其社会功能和战略功能的新要求。
（四）全球竞争力提升与功能创新
提升全球竞争力是国有企业功能性改革的重要目标。随着中国经济深度融入全球经济体系，国有企业需要在国际市场上发挥更重要的作用。功能性改革要推动国有企业从“做大”向“做强做优”转变，培育一批具有全球竞争力的世界一流企业。值得注意的是，国有企业的全球竞争力不仅体现在市场规模和经济效益上，更体现在核心技术、品牌价值和标准制定等方面。未来，国有企业的功能定位将更加具有国际视野和全球思维。一方面，国有企业要更好地利用国内国际两个市场、两种资源，增强在全球市场上的竞争力和影响力；另一方面，国有企业要通过国际化经营和合作，推动中国技术、中国标准走向世界，提升国家软实力。
总之，国有企业功能性改革是一个长期持续的过程，需要与时俱进地调整和完善。通过明确功能定位、分类推进改革、动态调整优化，国有企业将更好地发挥战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等核心功能。而国有企业功能性改革的未来，是朝着更加精细化、高效化、战略化和创新化的方向发展。今后，国有企业将不再仅仅是追逐利润的市场主体，更是服务国家战略的核心力量、是推动科技创新的重要引擎和维护经济安全的关键支撑。（作者为嘉庚高新技术研究院特约研究员、《名家论改革》丛书主编）■
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