上海数据研究院发布的《全国数据集团发展蓝皮书（2025）》，系统梳理了我国地方数据集团的发展现状、组织演进、业务模式、核心挑战与未来竞争力构建路径。
根据《蓝皮书》显示，我国已组建超过28家省级数据集团公司，而地市级数据集团更是达到187家，覆盖了64%的地级市。
这些由地方政府主导成立的“数据国家队”，正在成为区域数字经济发展的核心引擎。
“先进制造研究院”公众号首页对话框回复“20260114”，可下载《全国数据集团发展蓝皮书（2025）》。
01 战略脉络：国家规划引领下的地方实践
从国家战略到地方实践，数据要素的重要性被提升到前所未有的高度。
2015年国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，首次提出推动政府数据开放共享和发展大数据产业的战略任务。此后，数据要素市场培育被写入“十四五”规划，2023年国家数据局的正式成立，进一步强化了对地方数据集团的指导和规范。
2024年5月，国家发展改革委、国家数据局等四部门联合发布指导意见，首次明确了“全域数字化转型”的内涵和目标，要求以数据为核心要素贯穿城市规划、建设、管理、服务、运行全过程。
在这一背景下，各地纷纷成立数据集团，通过整合区域数据资源、构建公共数据运营体系，既能为地方政府数字化治理提供全周期服务支撑，又能以数据要素市场化配置驱动传统产业转型升级。
02 组建模式：因地制宜的数据集团成立路径
上海数据集团成为全国首个省级地方数据集团，标志着上海在数据授权运营方面从理论走向实践。紧随其后，河南、江西等地纷纷成立数据集团，形成了三种主要的组建模式。
全新成立模式由地方政府或国资委主导，通过财政注资组建全新的国有数据集团公司。如北京数据集团由北京市国资委间接控股，于2025年7月22日全新注册成立，定位为首都数字经济发展的市场化平台。
整合重组模式则针对区域内已有的数字产业资源进行整合。成都数据集团由原成都市大数据集团股份有限公司改组成立，整合了成都产业集团、成都科服集团等原有股东资源，并新引入5家市一级国企作为股东单位。
直接更名模式利用现有企业的基础快速转型。这类集团更名后通常会伴随增资扩股或股东调整，以增强资本实力和资源支持，适应新的战略方向。
03 业务分层：从本地服务到全国竞争的三类发展模式
地方数据集团的业务发展呈现明显分层，形成了三种差异化的发展模式。
功能保障型聚焦数字基础设施建设与政务数据治理，承担政务云平台运营、政府数据资源管理等核心业务，为数字政府提供基础支撑。这类集团定位为地方政府在数字化转型进程中的“主力军”和“技术队”。
价值挖掘型则以公共数据授权运营为核心功能，探索数据从“资源”到“资产”再到“资本”的价值实现路径。上海、北京、福建等地均已出台相关法规或政策，探索公共数据授权运营模式，为地方政府开辟了土地财政之外的“数据财政”新来源。
产业竞争型定位全国市场，开展跨区域数据产品流通、全国性数据服务网络构建，致力于成为在全国数据要素统一大市场中具备核心竞争力的市场主体。这类集团代表了地方数据集团发展的最高阶形态，通过进入全国市场，突破了地域天花板。
04 区域差异：东部领跑的数字经济布局
地方数据集团建设与地区发展水平密切相关，呈现出明显的区域差异。
东部地区地方数据集团建成的比例最高，达到75.3%；中部地区其次，为70.1%；而东北部地区最低，仅为37.8%。这种区域差异体现了数据要素改革与区域发展阶段的适配关系。
东部地区依托产业优势，凭借互联网、高端制造等领域深入的数字化转型成果，以及较高的数据要素市场化程度，实现了高水平建设。
中部地区则借助中部崛起战略中对数据要素改革的定向支持政策，优先推进市级地方数据集团框架搭建与基础数据平台建设，快速补齐区域数据治理短板。
东北部地区将通过产业数字化改造激活数据供给，同时完善人才引育留用机制破解技术瓶颈，为地方数据集团建设奠定坚实基础。
05 挑战重重：数据集团发展的三大瓶颈
在全国一体化数据市场建设进程加速的背景下，地方数据集团仍面临多重挑战，主要集中在战略定位的抉择、数据资源整合的壁垒以及核心竞争力的培育机制三个关键层面。
战略定位面临艰难选择：是优先服务于本地区的特色产业和特定需求，还是按照全国一体化数据市场的要求进行标准化建设？
数据资源整合存在结构性障碍，公共数据在确权机制、流通交易、收益分配、数据安全等方面存在诸多难点。同时，社会数据融合因权属界定不清、合规使用成本高、商业机密保护等因素，难以与公共数据形成有效协同。
核心竞争力培育面临系统性挑战，高端复合型人才的结构性短缺已成为行业普遍痛点。数据领域的发展需要既掌握数据处理技术，又熟悉业务场景与管理的复合型人才，而这类人才在整体人才市场中供给严重不足。
06 未来趋势：头部主导与跨区域合作的新格局
展望“十五五”时期，地方数据集团发展将呈现三大趋势：竞争加剧推动头部企业形成、跨区域合作常态化、层级分工体系明晰。
地方数据集团将通过市场竞争逐步形成若干家头部集团，并围绕头部构建完整的数据产业链，推动数据要素在全国范围内优化配置。优质数据资源、高端人才、社会资本将进一步向具备竞争力的集团集中。
跨区域联盟成为打破区域壁垒、探索一体化市场运营模式的雏形。2024年10月，全国数据集团联盟在上海成立，首批成员覆盖全国21个省市；2025年，“城市数据运营共同体”正式成立，聚焦破解单城数据场景碎片化、应用低效化等瓶颈。
地方数据集团将呈现“省级提级统筹、地市区域深耕”的趋势，形成“省级对接全国、地市服务本地”的层级格局。随着统一数据市场对数据资源整合能力的要求提升，原本隶属于省属二级、三级的地方数据集团，将加速提级为省属一级监管企业。
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