2025年世界发展报告:以标准引领发展

2025年12月11日，世界银行发布《2025年世界发展报告：以标准引领发展》，近50年来首次聚焦“标准”，对全球标准现状进行全面分析。报告重点探讨了标准在环境、经济、健康和治理等领域的关键作用，阐明其通过提高产品和服务质量、促进市场竞争、减少贸易壁垒、增强国际合作推动全球发展，同时在提升公共服务透明度与效率、保障公共健康和环境安全等方面至关重要。报告强调，合规能力建设是关键，只有具备足够的质量基础设施，标准才能真正发挥作用，这对低收入和中等收入国家提升竞争力、应对全球化挑战尤为重要。

第一部分概述了标准如何通过降低风险、建立一致的实践以及维护质量和安全，来支持人类对秩序、信任和创新的追求。

标准在人类历史上扮演了关键角色，它支持了人类对秩序、信任和创新的追求，并作为协调、权威和交换的手段，深刻影响了帝国治理、贸易扩张与科技进步。从古代以身体部位为尺到现代公制系统的确立，其全球采纳过程耗时超过一个世纪。

图1：公制在全球传播开来耗时逾一个世纪

工业革命催生了新的风险，从而推动安全与质量标准的发展。以蒸汽锅炉为例，19世纪各工业国采取了截然不同的安全监管路径：英国依赖保险和市场激励，法国实行政府主导的设计标准，德国立法更早且更严格，而美国初期监管松散导致事故率最高。数据显示，1882-1892年间，美国每万台锅炉的年均爆炸次数和死亡人数远高于英、法、德等国。这些案例表明，质量标准的制定与执行深受社会价值观、风险容忍度和监管能力的影响。此外，快速城市化引发的火灾、工业化带来的环境污染以及食品供应链延长导致的食品安全问题，都不断驱动着相关质量标准的建立与完善。

表1：每 10,000 台蒸汽锅炉（1882 年 —1892 年）

兼容性标准是复杂系统和全球互联的粘合剂。其雏形可追溯至文字系统的标准化。第二次工业革命时期，电报、电话和铁路等网络型技术的出现，使得兼容性标准变得至关重要。例如，美国铁路业通过统一轨距大幅提升了全国运输网络的效率。20世纪，集装箱的标准化及其配套操作规程的建立，彻底改变了全球物流，被誉为推动全球化的重要力量。进入数字时代，开放性协议（如TCP/IP）战胜了理论上更优但进程缓慢的OSI模型，奠定了互联网的基础，显示了在快速迭代的技术领域，开放与速度往往比完美的设计更重要。历史表明，标准的发展与应用始终伴随着权衡：在制定阶段，需要在包容性与效率、专业性与被利益集团俘获之间取舍；在采纳阶段，则需平衡成本与质量、规模与多样性，以及鼓励创新与避免技术锁定。这些贯穿历史的经验，对于当今社会管理人工智能等新兴技术带来的风险，具有重要的借鉴意义。

本报告的一个核心问题是：中低收入国家应如何利用标准促进发展？第二章就自愿性标准和强制性标准作为公共政策工具的不同方式提供了指导，强调了标准与法规的区别，以及它们如何补充其他工具（如基于市场的政策）。第三章阐述了各国如何通过发展有效的质量基础设施来提高其遵守标准的能力。文中探讨了如何加强机构建设、安排改革顺序以及在政府和私营部门之间分配角色。

报告首先明确了标准的定义：标准是为共同和重复使用而制定的、并获得多方认可的成文解决方案。标准可根据法律地位、制定主体、核心功能等进行分类，其核心功能主要包括测量、兼容性和质量。标准通过扩散信息、解决协调失败、促进竞争、减少信息不对称和应对负外部性来降低交易成本和解决市场失灵。然而，标准化也存在风险，例如可能形成贸易壁垒或导致技术锁定。作为公共政策工具，政府利用标准的方式存在一个光谱：从完全由市场驱动，到政府提供支持的自愿性标准，再到用于填补法律空白的自愿性标准，以及作为支持其他政策的强制性标准，最后到作为命令与控制工具的强制性标准。强制性标准在需要统一合规或能简化合规与执法过程时更为适用。对于发展中国家，在使用标准促进发展时需要平衡标准的雄心与合规能力，并遵循一个动态路径：从根据本地能力和市场需求适应国际标准开始，随着能力提升逐步与国际标准对齐，最终目标是积极参与并主导国际标准的制定。

图2: 从调整适应到对标接轨再到制定标准

质量基础设施是一个由公共和私人组织及政策组成的系统，用于确保商品、服务和过程的质量、安全及环境可持续性。其核心包括五个相互关联的要素：标准化、计量、认可、合格评定和市场监督，它们共同为产品、组织和个人提供技术规范、测量单位、评估方法和合规保障。这一体系既支持自愿性标准，也保障强制性标准的执行，例如，法律计量属于强制性领域，而企业内部的校准服务则可能是自愿的。

图3: 质量基础设施系统的组成要素

质量基础设施通过多种机制创造价值：它帮助企业证明合规、获取市场准入并促进学习；降低市场交易成本；提升政府监管效率；并保护消费者与社会公共利益。数据显示，质量基础设施更发达的国家，其出口和人均GDP水平往往更高。然而，发展中国家在建设质量基础设施时面临显著挑战。企业（尤其是中小企业）承担着高昂的合规成本，这包括为满足标准而进行的“质量升级”成本，以及为证明合规而进行的测试、认证等“合格评定”成本。此外，这些国家还面临需求不足、投资成本高以及复杂的政治经济环境。

因此，建设一个运行良好的质量基础设施需要循序渐进的战略。一个典型的发展路径遵循“基础-扩展-平衡”三阶段模型：在“基础”阶段，政府需在高风险领域直接提供核心服务，建立基本体系；随着经济发展，进入“扩展”阶段，逐步扩大标准覆盖范围并吸引私营部门参与；最终在“平衡”阶段，形成公私合作的成熟模式，私营部门主导合格评定服务，而政府则专注于制定规则、认可、计量和市场监督，扮演“裁判”角色。

图4: 随着国家发展，它们会构建合规能力的基础，扩大自身标准的覆盖范围，并越来越多地采用有私营部门参与的均衡方法

在此过程中，政策制定者需要审慎处理几个关键权衡。首先，需合理划分质量基础设施不同功能的机构设置，避免利益冲突，其次，需平衡公共部门与私营部门的角色。政府干预的程度应根据不同服务的提供成本与市场需求来决定。随着国家发展，私营机构提供测试、认证等服务的比例会逐渐增加。最后，在监管方面，应采用基于风险的方法来选择合规策略，从低风险领域的自愿性标准与市场力量，到高风险领域的第三方合格评定或上市前批准，形成一套分级的监管工具箱。

第三部分探讨了各国如何利用标准来推动发展成果的实现。标准通过传播知识、促进贸易和投资以及提高生产力，成为经济增长的有力杠杆（参见第四章）。它们还能改善健康和教育状况，从而增强人力资本和长期增长（参见第五章）。然而，不受约束的增长可能会带来风险，从环境恶化（参见第六章）到金融不稳定，而有效的标准有助于管理这些风险。支撑所有这些成果的是政府能力，而政府能力本身又得到治理标准的加强，这些治理标准促进透明度、问责制和效率（参见第七章）。

在国内经济中，采用自愿性标准的企业通常能获得更高的销售增长和生产效率，但发展中国家企业的采用率普遍较低，主要受高成本、不确定性和薄弱的质量基础设施制约。 数据显示，企业的规模越大、所在国家的收入水平越高，其采用标准的可能性也越大。

图5：标准的采用率随着国家的发展水平和国家质量基础设施的强度而提高

在国际贸易方面，标准在塑造全球市场准入和贸易模式中扮演着关键角色。然而，过去二十年间，技术性非关税措施（如卫生与植物检疫措施、技术性贸易壁垒）的数量和复杂性急剧增加，形成重叠的“意大利面条碗”现象，给出口商特别是发展中国家的小型出口商带来了显著的合规成本和市场准入障碍。 与此同时，私营标准在价值链中日益重要，但其激增也可能导致重复认证和市场碎片化。外国直接投资是向发展中国家传播更高标准的重要渠道。外国企业不仅带来资本，还引入了技术和管理实践，包括环境和社会标准，从而推动东道国产业升级。 例如，跨国企业通过合资或供应链要求，促进了汽车等行业国际标准的采纳。在技术领域，标准（尤其是互操作性标准）对于技术的采用和扩散至关重要。它们确保不同设备和系统能够协同工作，从而降低投资风险并鼓励创新。 然而，标准必要专利的许可问题和发展中国家在标准制定过程中参与度不足，可能阻碍技术的普及并加剧市场分割。为应对这些挑战，发展中国家可以采取一系列措施：通过良好的监管实践和提升透明度来降低贸易成本；推动法规与国际标准对齐并利用现有贸易协定；澄清私营标准在公共政策中的作用；实施贸易便利化改革；并积极提升在国际标准制定中的参与度与话语权。

标准是提供高质量卫生和教育服务的支柱，没有它们，投资会因执行不力而浪费。人力资本标准若设计得当并得到执行，有助于建立对服务体系的信任。发展中国家的务实做法是，首先设定与当前能力相匹配的标准以扩大可及性，然后随着能力的增长再逐步提高标准。

在卫生领域，低收入和中等收入国家60%的死亡源于本可通过高质量护理预防或治疗的疾病。各国应立足现状，然后提高标准。过早设定过于雄心勃勃的标准可能会将穷人排除在外。 当标准与国家的执行能力相匹配时，覆盖率会更快扩大，并在实践中学习。过程标准可以挽救生命。医院遵循的简单检查表使死亡率降低了47%。 教师是教育中最强大的标准。当教学质量提高时，学习效果就会随之改善。 在巴基斯坦，2016年通过引入全国标准化测试来提高教师招聘标准的改革，确实聘用了更多高学历教师。 然而，仅提高聘用标准并未改善课堂教学实践和学生学习成果，这凸显了标准需要与教学方法改进等配套政策相结合。衡量什么，就改进什么。像PISA这样的全球学习评估震惊了许多国家并促使其采取行动。 在卫生领域，基本药物清单（EML）等标准工具指导各国优先考虑符合其需求的药物，并根据其合规能力（通常以人均收入为代表）进行调整。 标准设置也在解决长期的性别差距。历史上，女性在药物和疫苗试验中的代表性不足，影响了安全性和有效性。 近年来，美国等国已采取措施，要求在研究中按性别分类分析数据。成功的教育转型案例如巴西塞阿拉州表明，明确的学习标准（如要求所有学生在二年级末具备读写能力）、系统的评估以及与财政激励相结合的问责制，可以显著提升教育质量。 该州的IDEB分数从2005年的3.2大幅上升至2023年的7.7。

图6：巴西塞阿拉州的教育政策改革成功提高了该州的教育质量

环境标准能够推动绿色发展，但前提是遵守这些标准所需的转型是经济可行且具有包容性的。全球近99%的人呼吸着不符合世界卫生组织（WHO）标准的污浊空气，这不仅危及生命，还影响生产力。达到世界卫生组织关于直径为2.5微米或更小的颗粒物的大气浓度标准(PM2.5），可能会使全球人均预期寿命延长近两年，但遵守该标准的成本对贫困家庭的冲击可能最大。在远大目标与经济可承受性之间取得平衡，是实现公正绿色转型的关键。

国家无法管理那些无法衡量的事物。在大多数中低收入国家，污染和灾害监测仍然严重不足：只有4%的非洲国家政府和7%的亚洲国家政府能提供可靠的空气质量数据。投资于从传感器到卫星的监测基础设施，能将无形的威胁转化为可采取行动的信息。一刀切的标准并不适合任何人。盲目照搬国际污染标准可能会带来沉重的成本，而分散的标准则会导致污染泄漏，比如2009年美国收紧电池法规，将回收业务推向墨西哥，导致当地低出生体重儿的比例上升了21%。在配套政策的支持下，采取协调或分级的方法可以遏制污染泄漏，并更公平地分担负担。强有力的执行将标准从书面承诺转变为更清洁的空气和更安全的水源。随着能力的提升，合规性也会随之提高。

图7：随着国家的发展，对环境标准的遵守程度会提高

在设计环境标准时，若能兼顾其他目标，其效果会最佳。权衡取舍是现实存在的：全球三分之一的废弃物仍在被露天倾倒或焚烧，而用于适应气候变化的资金仅占全球融资的5%。将环境、社会和经济目标相结合，能确保这些标准提高整体福祉，而非将负担从一个国家转移到另一个国家。

政府推动发展，但往往因治理基础薄弱而未能达到预期。在加纳，由地方政府出资的项目中，从学校到道路，有三分之一从未完工，浪费了近20%的公共投资。核心问题并非腐败，而是对人员、付款和采购的管理不善。加强这些基本职能的体系建设，正是发展的起点。治理标准是有效国家的隐形脉络。它们将政府的招聘、薪酬和采购方式编纂成规，化自由裁量为纪律约束。当各国政府按照国际标准公布预算和采购数据时——就像乌克兰在危机期间为维持外部融资所做的那样——透明度便成为信任与稳定的基石。最困难的部分在于一致性：让标准在每个部门和市政当局都得到遵守。在全球范围内，公共部门雇佣了3.73亿人，即使在单一政府内部，各机构基于 merit 的招聘比例也可能在20%到100%之间波动。从经验法则转向“标准治理”涉及一场无声的变革，这会减少腐败和管理不善，但也需要在规模、协调以及行政成本方面秉持务实态度。

图8：在同一政府内部，公共机构在使用标准化、基于功绩的笔试来招聘候选人的程度上往往存在很大差异

政府必须根据具体情况调整标准，而不是盲目照搬最佳实践。当执行能力较低时，“一刀切”的改革会适得其反。来自39个国家的数据显示，随着国家变得更富裕，它们会缩短向承包商付款的期限，但按时付款的比例大致保持不变，这体现了一种学习和校准的过程。经验教训是：要衡量、倾听并调整，因为只有当政府让治理标准为己所用时，这些标准才能发挥最佳效果。

图9：随着国家的发展，它们缩短了政府机构向供应商付款的宽限期

绩效标准可以将官僚机构从规则遵循者转变为问题解决者。当政府将绩效与可衡量的成果挂钩时，例如在马来西亚的成果导向型预算或智利的评估驱动型改革中，公共部门的效率会大幅提高。在巴基斯坦旁遮普省，仅两年内，税务人员的绩效工资就使税收增加了约40%；在印度安得拉邦，与学生学习成绩挂钩的教师奖金改善了所有科目的学习成果。衡量重要事项的标准使官僚们有能力交付成果，而不仅仅是遵守规则。

标准的重要性从未像今天这样突出。然而，它们往往未被充分重视或遭到误解，有时甚至弊大于利。过于严苛的强制性标准可能会扼杀创新，或者被用于偏袒那些有政治关系的企业。但标准不仅仅是需要正确应用的技术工具。它们也是权力和影响力作用的结果，引导着技术变革的方向。因此，国际社会面临着标准化程度如何制定的问题。本报告重新审视了是谁制定了哪些标准，以及是谁在阻碍这些标准的制定。中低收入国家的政策制定者应确保将标准作为发展的跳板，而非束缚。这需要明确理解何时自愿性标准足够，何时需要强制性标准。在大多数情况下，政府应允许市场来塑造自愿性标准。强制性标准则应被用于仅涉及健康、安全、环境保护以及防止欺诈性贸易行为等关键公共利益。此类标准在预防的益处超过未来损害成本的情况下尤为有用，特别是在潜在危害一旦发生便不可逆转的情形中。正如本报告所强调的，自愿性标准和强制性标准构成一个范围，将自愿性标准与监管相结合往往能产生最佳效果。报告还强调，中低收入国家的政策制定者需要认识到参与国际标准制定过程的益处，并更积极地参与其中。

标准的重要性从未像今天这样凸显。对于中低收入国家和高收入国家的政策制定者而言，驾驭复杂的标准世界并有效运用这些标准的能力已变得不可或缺。

表2：以标准引领发展：主要政策建议

要让标准成为跳板而非束缚，中低收入国家及其他国家的政策制定者应采取以下措施：为企业提升其提供的商品和服务质量创造有利条件，而非采用强制性标准来强制推动质量提升。根据利益相关者满足质量标准的能力调整这些标准，对于强制性标准，还需考虑政府的执行能力。在国际论坛上积极参与并为制定标准发声。利用国家质量基础设施，充分发挥标准的潜力。为确保国际标准能适用于中低收入国家，国际社会应采取以下行动：支持中低收入国家参与国际标准的制定过程。推广分级标准，以匹配不同的达标能力。深化国际合作，确保初衷良好的标准不会阻碍发展。为了应对人工智能、环境恶化等全球性风险带来的日益严峻的挑战，需要采取全球性行动，尤其要完成以下两件事：商定并实施可信的标准以防止危害。扩大关于发展标准的研究并积累相关证据。