【基本案情】
1. 2021年4月4日17时30分许，位于海口市秀英区丘海大道金盛达家具建材商贸批发中心对面露天PVC管堆放场所发生一起火灾事故。同年4月5日，由海口市应急管理局牵头，由海口市公安局、海口市总工会、市执法局、海口市消防救援支队等多部门派员组成“火灾事故调查组”；由海口市应急局、海口市消防救援支队和海口市龙华区城西派出所派员组成“事故调查技术组”。
2. 2021年4月5日，海口市公安局城乡派出所、海口市应急管理科分别对徐大林、白支兵、史军峰、白支甫、彭国平进行讯问或询问，制作《讯问笔录》或《询问笔录》，笔录内容显示：2021年4月4日，徐大林、白支兵、白支甫在海口市丘海大道金盛达建材商城对面搭建铁皮房，而该搭建工程是彭国平欲用来作仓库口头发包给徐大林搭建，彭国平负责提供材料，徐大林负责搭建；徐大林在没有承包资质的情况下，雇佣无电焊操作证的施工人员白支兵、白支甫、史军峰进行电焊作业；在进行电焊作业时，焊渣掉落在草丛里故而引发火灾；彭国平表示搭建铁皮房所在土地是其向海口市龙华区苍西村村民苏鸡驳所租；该搭建工程未向有关部门报建。
3.2021年4月6日，龙华救援队作出海龙消火认字［2021］第0007号《火灾事故认定书》，认定起火原因为：“公民徐大林在对海口市丘海大道延长线1公里处太平村一正在施工的钢架铁皮房进行施工的过程中，其雇佣的施工人员在对该铁皮房进行电焊作业时，焊渣掉落到旁边的草丛，引燃草丛及周边可燃物蔓延成灾”。该认定书送达伍支兵签收，该认定书告知其可在送达之日起十五个工作日内，向海口市消防救援支队提出书面复核申请，复核以一次为限。
4. 2021年4月23日，“事故调查技术组”作出《“4.4”丘海大道露天PVC管堆放场所事故调查技术报告》（以下简称《事故调查技术报告》），该报告列出事故的基本情况、事故发生经过及应急救援情况，并对事故原因及技术分析进行说明；事故的直接原因是“徐大林雇佣的施工人员在对铁皮房进行电焊作业时，焊渣掉落到旁边的草丛，引燃草丛及周边可燃物蔓延成灾”；事故是一起生产安全事故，等级按海口市价格认定中心出具的鉴定财产损失结论确定事故等级。
5.2021年6月9日，海口市价格认定中心根据海口市公安局城西派出所提供的火灾案中被烧毁的物品材料作出四份《关于2021.04.04徐大林、白支兵、史军峰失火案中肖许宝损失的物品价格认定结论书（涉案财物价格认定结论书）》，毁损财物价值损失共计9337061.76元。
6.2021年5月18日，“事故调查组”作出《“4.4”丘海大道露天PVC管堆放场所火灾事故调查报告》（以下简称《事故调查报告》），指出事故相关人员有彭国平、徐大林、白支兵、白支甫、史军峰；火灾事故造成直接经济损失9337061.76元，其中海口正大丰实业有限公司直接经济损失6854542.42元，海南港顺达建材贸易有限公司直接经济损失2437369.34元，李永现直接经济损失45150元；事故的直接原因是徐大林雇佣的施工人员在对铁皮房进行电焊作业时，焊渣掉落到旁边的草丛，引燃草丛及周边可燃物蔓延成灾；事故的间接原因是：1．彭国平违法搭建铁皮房并非法发包，彭国平未经审批，擅自在丘海大道金盛达家具建材商贸批发中收对面违规搭建铁皮房，并将该工程发包给没有承包资质的自然人徐大林；2．徐大林非法承包并雇佣无电焊操作证的施工人员白支兵、白支甫、史军峰从事电焊作业；3．海南永盛辉建筑工程有限公司安全生产主体责任不落实；4．负有监管职责的政府部门（包括市执法局）履职不到位；事故的性质是“一起违规动火作业引起的一般生产安全责任事故”；对事故的处理建议，其中认为彭国平对事故负有间接责任，建议市执法局（2020年7月25日，海口市人民政府作出的《关于印发海口市综合行政执法事项清单目录的通知》，市执法局具有“发生生产安全事故对负有责任的生产经营单位行为的行政处罚”职权）根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第一项规定对彭国平处20万以上50万以下的罚款。
7.2021年7月8日，海口市人民政府批复［海府函（2021）178号］同意事故调查组的上述报告对事故原因的分析、事故性质的认定、对事故责任者的处理建议等。
8. 2021年11月29日，市执法局对海口市应急管理局移送的案件线索，对彭国平进行立案调查。同年12月2日，市执法局对彭国平的违法行为进行集体讨论，建议对彭国平进行处罚。同年12月3日，市执法局分别作出（龙）安全罚告［2021］9号《行政处罚告知书》、（龙）安全听告［2021］9号《听证告知书》，告知彭国平其违法事实及对事故负有间接责任，以及拟对彭国平进行的处罚事项（与前述行政处罚决定书处罚事项相同）、彭国平享有申辩和申请听证的权利。同年12月9日，彭国平收到市执法局邮寄送达的上述告知书后向市执法局提出听证申请。同年12月29日，市执法局通知彭国平参加听证。2022年1月5日，市执法局举行公开听证，制作听证笔录。2022年1月25日，市执法局的听证报告建议维持原处罚告知书，经听证主持人、分管领导、负责人审批同意该报告。2022年1月24日，市执法局在听证后再次进行集体讨论，决定按上述处罚告知书做出处罚决定。
9.2022年2月9日，市执法局作出2001号《处罚决定》，认定彭国平未经审批，擅自在丘海大道金盛达家具建材商贸批发中心对面违规搭建铁皮房并将该工程发包给没有承包资质的自然人徐大林，对事故的发生负有间接责任，违反了《中华人民共和国安全生产法》（2014版）第四十六条第一款规定，依据该法第一百零九条第一项的规定，决定给予彭国平35万元的行政处罚，并于2022年2月9日将该处罚决定向彭国平直接送达。彭国平不服，遂向该院提起诉讼，请求撤销市执法局2001号《处罚决定》。
【攻防抗辩】
彭国平不服行政处罚的主要理由：
1.作为处罚依据的《火灾事故认定书》不向被处罚人及其他责任人送达（除白支兵外），也不向上述包括被处罚人在内的其他责任人送达《涉案财产价格认定书》和其它作为认定依据的《事故调查报告》等文件、文书。这种做法直接剥夺了被处罚人所享有的知情权和提出复议、听证的权利。
2.认定本案的责任认定适用《中华人民共和国安全生产法》错误。本案是火灾事故，不是安全生产责任事故，因此，所适用的法律应当是调整火灾事故的《中华人民共和国消防法》，而非《中华人民共和国安全生产法》。
市执法局辩称：
1. 彭国平将铁皮房搭建工程发包给没有承包资质的徐大林的违法事实清楚，其行为违反了《中华人民共和国安全生产法》（2014版）第四十六条第一款“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”的规定，根据《中华人民共和国安全生产法》（2014版）第一百零九条第一项“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款”。
2. 事故调查报告及作为附件的其他文书不向彭国平送达不违反法定程序。事故调查报告系由事故调查组对辖区内的安全生产责任事故发生的原因、经过、救援情况进行调查，以便总结事故教训，对整改措施等提出意见，对发生安全生产事故的责任主体予以行政处罚建议的文件，对彭国平的权利义务并不产生实际影响。《生产安全事故报告和调查处理条例》中未规定在作出报告前需要告知“相对人”可提出陈述、申辩或送达“相对人”，该报告为行政机关的内部文件，无需送达“相对人”也不可诉。
火灾事故认定书系事故调查技术报告中的附件，其内容是对起火原因作出认定并未对起火责任作出划分，且起火原因认定为：公民徐大林在对海口市丘海大道延长线1公里处太平村一正在施工的钢架铁皮棚进行施工过程中，其雇佣的施工人员在对该铁皮棚进行电焊作业时，焊渣掉落到旁边的草丛，引燃草丛及周边可燃物蔓延成灾。彭国平并非直接引起火灾的当事人，与起火原因不直接相关，不了解火灾现场的情况，彭国平主张火灾事故认定书应送达其没有事实与法律依据。
【裁判要旨】
1.有关适用《安全生产法》处罚问题
《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定，生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。根据查明的事实，彭国平存在未经批准、擅自在海口市丘海大道金盛达家具建材商贸批发中心对面上搭建铁皮房并非法发包徐大林的违法行为，其属于上述法规中界定的生产经营单位。经查明的事实，徐大林雇佣的施工人员在对铁皮房进行电焊作业时，焊渣掉落到旁边的草丛，引燃草丛及周边可燃物蔓延成灾，火灾事故造成直接经济损失9337061.76元。事故调查组经调查作出的涉案火灾事故调查报告，符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十条的规定，市执法局依据事故调查报告内容作出案涉2001号《处罚决定》，具有法律和事实依据。彭国平提出本案处理应适用《中华人民共和国消防法》，而非《中华人民共和国安全生产法》，对此本院认为，《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定，生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用该条例。本案彭国平未经批准搭建铁皮房并非法发包他人施工作业发生造成火灾事故，造成直接经济损失9337061.76元，该事故符合《生产安全事故报告和调查处理条例》中关于“一般事故”的规定，应认定为生产安全事故。正是因为生产安全事故对人民群众的生命财产会造成严重损害，依法严肃追究生产安全事故有关责任人员的法律责任，对于惩罚和教育责任者本人，促使有关人员加强责任心，认真吸取事故教训，保证有关安全生产的法律、法规得到遵守，保障安全生产，具有十分重要的意义。市执法局引用《中华人民共和国安全生产法》进行处罚，适用法律并无错误。
2.有关相关法律文书是否向彭国平送达问题
一审法院认为：《火灾事故责任认定书》认定起火原因为：“公民徐大林在对海口市丘海大道延长线1公里处太平村一正在施工的钢架铁皮房进行施工的过程中，其雇佣的施工人员在对该铁皮房进行电焊作业时，焊渣掉落到旁边的草丛，引燃草丛及周边可燃物蔓延成灾”，与《事故调查技术报告》指出的事故发生的直接原因一致，而该认定书已送达伍支兵签收；彭国平并非事故的直接责任人，而是间接责任人，故该认定书未送达彭国平，并不违反法律规定。
二审法院认为：关于上诉人彭国平提出的案涉《火灾事故责任认定书》等文件不向上诉人及其他责任人送达的问题，鉴于本案审查的是市执法局作出的2001号《处罚决定》合法性问题，上诉人的该项抗辩事由并非本案审查范畴，故对该主张本院不予审查，上诉人可另循途径予以救济。
【裁判结果】：驳回彭国平的诉讼请求.
案例来源：（2023）琼01行终2号
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