片区化报团共富发展研究笔记第3篇
片区化建设：安徽片区划分的操作路径思考
安财乡建院首席专家 赵守飞
摘要：“分类有序、片区化推进乡村振兴”是“十五五”时期国家“三农”工作的核心战略导向。这标志着我国乡村发展模式正经历一场从“点状突破”到“系统集成”、从“行政分割”到“区域协同”的深刻变革。本文基于对全国多地实践的系统梳理，特别是对农业农村部政策导向及浙江、河南、山东等先行省份经验的深度吸纳，结合笔者长期研究与思考，旨在为安徽省片区化建设构建一套涵盖划分原则、核心标准、主导类型与实施程序的片区划分理论框架和实践路径。本文立足安徽省情，提出“省级引导、县级主体”的两级划分体系及“徽风皖韵、分类赋能”的实施路径，以期为新时代安徽乃至全国科学推进片区化乡村振兴提供系统性的方法论参考。
关键词：乡村振兴；片区化；划分原则；类型标准；安徽实践；区域协同
引言：“片区化”何以成为新时代乡村振兴的关键方法论
“千万工程”历时二十余年的成功实践，其精髓不仅在于造就了万千美丽乡村，更在于沉淀了一套“系统治理、整体推进”的生态智慧与工作方法。当前，将这一智慧升华为全国性战略，“片区化”正是其核心载体。它绝非简单的村庄合并或地理拼接，而是针对我国乡村普遍存在的“散、小、弱”、资源碎片化、产业同质化、公共服务规模不经济等深层矛盾，所进行的一场系统性、整体性、协同性的空间重组与功能重构。 农业农村部主要领导强调“分类有序、片区化推进”，其政策深意在于：乡村振兴不能“撒胡椒面”，也不能“千村一面”，必须遵循地理分异规律和发展阶段差异，在适宜的空间尺度上整合资源、集聚要素、协同产业、共享服务，从而破解城乡融合的体制机制障碍，实现从“建设美丽乡村”到“经营美丽经济”再到“共创美好生活”的跃升。因此，科学划分片区，是这项系统工程得以精准落地的“第一粒纽扣”，直接关系到后续所有规划、建设、运营与治理的效能。
第一部分：全国视野下片区化推进的理论框架与实践共识
在广泛吸纳农业农村部乡村建设促进司的专题调研成果，以及浙江、河南、山东、江苏等代表性省份的创新实践基础上，我们可以提炼出全国层面具有普遍指导意义的片区化划分与推进的核心要素。
一、片区划分的二大基本原则
1. 坚持因地制宜，尊重客观规律。这是片区划分的灵魂。必须彻底摒弃“一刀切”和“拍脑袋规划”，必须深度结合不同区域的自然条件、资源禀赋、经济基础、文化传统和发展阶段。正如河南根据平原、丘陵、山区三大地貌分区施策，浙江鼓励跨村、跨镇甚至跨县“组团”发展，其本质都是对地域差异性的高度尊重。划分要顺应地理脉络、产业基础和人文联系，而非强行改变或扭曲。
2. 坚持农民主体，保障民主权益。片区化不是行政力量的“拉郎配”，其根本目的是为了农民、依靠农民、造福农民。全过程都必须充分保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权。片区范围的确定、发展模式的选择、利益联结机制的建立等关键事项，必须经过片区内各村村民（代表）会议的民主协商，形成具有法律效力的共同意志。这是确保片区建设拥有广泛社会基础、避免“干部干、群众看”甚至引发矛盾的根本保障。
二、片区划定的四项核心标准
在基本原则指导下，具体划定一个片区时，需满足以下四项可操作、可衡量的标准，即“四个相”：
1. 地缘相邻，交通相连。这是空间基础。片区内的村庄应在地理空间上毗邻接壤，具有天然的区位联系。更重要的是，要具备现有或可规划建设的便捷交通网络（公路、乡道、步道等），能够保障人员、物资、信息在片区内低成本、高效率流动，为基础设施共建共享、产业协同、日常管理提供物理可能。
2. 文脉相承，人心相通。这是社会与文化基础。片区内的村庄应拥有相近的历史渊源、方言体系、风俗习惯、民间信仰或共同的红色记忆、文化标识。这种深层次的文化认同和心理归属感，能够极大降低跨村合作的组织与沟通成本，增强片区内部的凝聚力，是形成“发展共同体”的软性纽带。
3. 资源互补，功能关联。这是经济与功能基础。片区内各村资源禀赋和发展条件应具有差异性和互补性，而非完全同质。例如，有的村旅游资源丰富但加工能力弱，有的村产业基础好但用地紧张，有的村是交通枢纽，有的村生态保育功能突出。通过互补，可以形成完整的产业链条（如“种植村+加工村+电商村”）、功能组合（如“观光村+住宿村+体验村”）或生态共治单元，实现“优势叠加、短板互补”。
4. 规模适度，利于带动。这是管理与效能标准。片区规模要与其资源环境承载力、中心村的辐射半径、管理协调的复杂程度以及示范带动所需的体量相匹配。通常，一个片区以涵盖5-15个行政村为宜，形成“多个行政村联动”的基本单元。规模过小（如仅2-3个村），则资源整合效应和示范带动作用有限；规模过大（如覆盖整个乡镇或更多），则容易导致规划失焦、管理失灵、利益协调困难，难以取得实效。
三、片区化建设的主导类型
各地可根据自身实际，聚焦一种或复合多种类型进行打造，形成特色鲜明的片区发展模式。农业农村部调研报告及各省实践主要总结了以下六种主导类型：
1. 产业协同型：这是目前最普遍、最核心的类型。围绕县域或区域优势主导产业（如特色种养、农产品加工、手工业等），将处于产业链上下游不同环节的村庄串联起来，形成从生产、加工、冷链物流、品牌营销到服务的完整产业链集群。（典型实践：山东沂水“陌上花开”片区，推动农文旅工商贸协同；河南洛阳片区聚焦特色产业全链条） 建设重点在于促进产业衔接、打造区域公用品牌、配套产业基础设施。
2. 文旅融合型：适用于生态与文化资源富集地区。依托核心风景区、传统村落群、历史文化廊道、特色农业景观等，将分散的文旅资源点串联成线、扩线成面，统筹进行生态保护、文化传承、旅游开发和乡村建设。（典型实践：贵州黎平肇兴侗寨联动传统村落；山东青岛崂山流清湾片区） 建设重点在于塑造整体风貌、植入文旅业态、完善旅游服务设施。
3. 强村带动型：适用于发展不平衡的地区。以一个或几个经济实力强、治理水平高、设施服务好的“中心村”、“精品示范村”为核心节点，通过组织共建、规划共绘、项目共推、设施共享、品牌共用等方式，辐射带动周边若干发展基础相对薄弱的村庄。（典型实践：安徽黄山徽州区的西溪南片区、浙江舟山普陀区黄杨尖村乡创共富联合体；浙江淳安“大下姜”联合体） 建设关键在于建立有效的利益联结与反哺机制，实现“以强带弱、共同发展”。
4.城乡融合型：主要位于大城市郊区、县城周边或重点镇辐射圈。主动承接城市功能外溢和消费需求，重点发展科技农业、休闲农业、乡村文旅、康养度假、电子商务等新业态，促进城乡基础设施互联互通、公共服务均等化、生产要素双向流动。（典型实践：各大城市周边乡村旅游圈） 建设重点是促进“产城人文”融合，打造城市后花园和乡村振兴前沿区。
5.流域共治型：适用于江河湖库流域、水源保护地、山区小流域等生态敏感或需要系统治理的区域。以水系为纽带，打破行政边界，将流域内村庄作为一个整体生态单元，统筹推进水环境保护、水土保持、防洪排涝、面源污染治理和生态产业发展。（典型实践：湖北十堰茅塔河小流域综合治理） 建设核心是生态优先、系统治理，实现生态效益与经济效益的统一。
6. 交通串联型：适用于村庄沿主要交通干线分布的地区。依托高速公路、国道省道、旅游风景道、绿道等线性廊道，将沿线村庄“串珠成链”，形成发展走廊。（典型实践：河南嵩县依托旅游公路串联白云山资源） 建设重点是提升道路景观与服务水平，以路为轴布局服务设施和产业节点，实现“一条路带动一片乡村”。
第二部分：安徽省科学划分片区的具体路径与实施策略
在深刻领会全国通用原则与标准的基础上，必须紧密结合安徽省情，构建具有徽风皖韵特色的片区划分体系。安徽省情独特，兼具北方的平原辽阔与南方的山水秀美，横跨淮河、长江、新安江三大流域，孕育了厚重的徽文化，但也面临着南北发展不平衡、山区保护与发展矛盾等挑战。因此，安徽的片区化工作必须更精细、更立体。
一、总体框架：构建“省级引导、县级主体”的两级划分体系
借鉴浙江“县域为重要单元”和河南“县域统筹、组团推进”的经验，安徽宜采用两级划分、分级负责的框架。
省级层面：发挥宏观引导、分类指导、跨市协调作用。根据全省宏观地理格局、战略功能分区和历史文化脉络，划分若干“省级引导性片区”，明确各片区的战略定位、主导功能和差异化政策导向，为市县划定具体片区提供“坐标系”和“导航图”。
县级层面：承担主体责任、实施单元角色。各县（市、区）在省级引导下，立足本县实际，具体负责落地片区的科学划定、规划编制、项目实施和机制建设。这是片区化能否“接地气、见实效”的关键所在。
二、省级引导：划分五大片区，明确战略导向
综合地理风貌、发展基础和文化特征，建议将全省划分为五大引导片区：
1. 皖北平原农区振兴片区 范围：淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南六市全域，及六安霍邱县、滁州凤阳县、定远县、明光市。 核心特征与挑战：广袤平原，粮食主产区，人口密集，村庄布局密集，农业大而不强，乡村建设任务重，生态承载力压力较大。 战略导向：聚焦 “稳粮保供、现代农业、平原宜居”。主攻高标准农田集中连片建设、粮食和重要农产品全产业链提升、畜禽养殖规模化绿色发展、农村人居环境系统整治。片区化重点推广产业协同型（农产品加工集群）、强村带动型（中心社区建设）模式，建设江淮平原宜居宜业和美乡村示范区。
2. 皖中都市融合创新片区 范围：合肥市全域，六安市金安区、裕安区、叶集区、舒城县，安庆市桐城市。 核心特征与挑战：环绕省会，科技创新资源富集，城乡互动频繁，受城市化影响深，耕地保护与城乡争地矛盾凸显。 战略导向：突出“科技赋能、城乡融合、服务都市”。大力发展都市农业、智慧农业、种业创新，承接合肥综合性国家科学中心辐射。片区化重点发展城乡融合型（环城休闲康养带）、产业协同型（农业科技服务集群）模式，打造科技引领、三产融合、服务便捷的乡村振兴先行区。
3. 沿江产业联动发展片区 范围：芜湖、马鞍山、铜陵三市全域，池州贵池区、东至县，滁州南谯区、琅琊区、天长市、全椒县、来安县，宣城宣州区、郎溪县、广德市，安庆迎江区、大观区、宜秀区、宿松县、怀宁县、望江县。 核心特征与挑战：毗邻长江黄金水道，工业化、城镇化水平高，产业基础好，但部分区域面临长江大保护的生态约束和传统产业升级压力。 战略导向：坚持 “共抓大保护、绿色促发展”。在严格保护长江生态的前提下，推动乡村产业与沿江制造业、港口物流业联动，发展绿色食品、大健康、滨江文旅等产业。片区化重点探索流域共治型（长江岸线生态综合治理）、产业协同型（工农互补）、交通串联型（沿江风景道）模式。
4. 皖西大别山生态保育片区 范围：六安金寨县、霍山县，安庆岳西县、潜山市、太湖县。 核心特征与挑战：革命老区、重点生态功能区、深度山区，生态优势明显但地形制约大，经济发展相对滞后，巩固脱贫成果任务重。 战略导向：坚守 “生态优先、红色传承、特色富民”。核心是守护大别山水源涵养与生物多样性功能，大力发展茶叶、中药材、生态养殖、林下经济及红色旅游、生态旅游、康养度假。片区化主推文旅融合型（红色山水走廊）、生态流域型（库区与水源地保护发展）、强村带动型（旅游扶贫重点村带动）模式，探索生态产品价值实现机制。
5. 皖南徽文化传承体验片区 范围：黄山市全域，宣城旌德县、绩溪县、泾县、宁国市，池州石台县、青阳县。 核心特征与挑战：徽文化核心区，世界级自然与文化双遗产地，旅游资源顶级但承载能力有限，传统村落保护与发展矛盾突出。 战略导向：彰显“徽风皖韵、活态传承、全域旅游”。将片区作为整体文化生态保护区，严格控制开发强度，推动徽文化创造性转化与创新性发展。片区化必须采用文旅融合型（古村落群保护利用）、交通串联型（世界遗产旅游风景道）作为主导模式，并严格遵循“微改造、精提升”原则，打造具有国际影响力的乡村文化度假目的地。
三、县级实施：遵循科学程序，打造活力单元
各县在省级引导下，开展本县域内的具体片区划定与建设工作，这是成败关键。必须严格遵循以下工作程序，确保科学民主：
1. 第一步：县级统筹谋划与顶层设计。成立由县委、县政府主要领导牵头的片区化建设工作领导小组，组织农业农村、自然资源、发改、文旅、交通、生态环境等多部门，开展全域系统性调研评估。基于评估结果，初步提出县域片区化发展的总体布局方案，明确拟划定片区的数量、大致范围、主导类型和重点村（节点）选择标准。
2. 第二步：乡镇具体组织与协商起草。相关乡镇党委政府作为直接组织者，牵头深入拟划片区的各村，开展详尽的资源资产摸底、发展意愿问卷调查，并组织多轮次、多形式的村际协商会、座谈会。在此基础上，起草形成《XX片区划定初步方案》和《XX片区协同发展章程（草案）》，明确片区的四至范围、发展目标、共建内容、组织机构、运行规则和利益分配机制雏形。
3. 第三步：村级民主协商与共同确认。这是体现农民主体地位、确保方案合法性的核心环节。必须将初步方案和章程草案，提交给拟划入片区的每一个行政村的村民会议或村民代表会议，进行充分讨论、修改，并最终进行表决。只有获得各村法定多数通过，形成具有法律效力的书面决议，片区划定才具备社会基础和实施条件。坚决防止未经民主程序强行“划片”。
4. 第四步：方案联合审查与备案管理。各村表决通过的方案，由县级片区化工作领导小组办公室汇总，并组织相关部门和专家进行联合审查。审查重点包括：是否符合国土空间规划“三区三线”、是否具备“四个相”的基础条件、利益机制是否合理、风险是否可控等。审查通过后，报省、市党委农村工作领导小组办公室备案，作为今后争取政策、资金、项目支持及考核评价的依据。对于跨乡镇的片区，县级审查应更加严格；对于探索性的跨县域片区，则需提级由市级统筹协调、省级指导备案。
四、核心保障：构建五大协同机制，推动片区可持续发展 片区划定后，必须依靠强有力的机制保障其健康运行，防止“形聚而神散”。
1. 党建引领与区域协同机制：借鉴浙江、河南成熟经验，在片区内普遍建立党建协调委员会或者党建联席会等党建联合党组织。联合党组织负责人可由联系该片区的县级领导、主要乡镇负责人或核心村党组织书记担任，负责片区内重大事项的统筹协调、资源整合和矛盾调处。建立定期议事、项目联审、信息共享等制度。跨行政区的片区，实行提级管理。
2. 顶层统筹设计机制：以片区为单元，统筹设计实用性乡村片区化建设方案（确有需要也可以编制片区化建设规划），将其作为指导片区发展的“总蓝图”。方案设计必须与县级国土空间规划深度衔接，统筹布局生态空间、农业空间、建设空间，明确产业、基础设施、公共服务、乡村风貌等各项建设内容。
3. 要素整合与多元投入机制：以片区方案设计为引领，整合各级各类涉农财政资金，提高使用效益。创新投融资模式，引导金融资本和社会资本投入片区建设。鼓励片区内各村以集体土地、闲置资产、财政补助资金等入股，组建“片区共富公司”、“集体经济联合社”等市场化运营主体，探索“飞地抱团”发展模式，实现“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。4.设施共建与服务共享机制：按照“设计同图、建设同步、功能互补”的原则，统筹推进片区内路、水、电、气、讯、物流等基础设施的联网配套。重点统筹建设覆盖片区的“乡里中心”、“邻里中心”等综合服务体，集中布局教育、医疗、养老、托幼、文化、商贸、物流快递等公共服务功能，实现“一个中心、服务一片”，提升规模效益和便利度。
5. 考核评估与动态优化机制：省级应制定片区化建设成效评价指标体系，重点考核产业发展、农民增收、生态改善、公共服务水平提升、群众满意度等实绩，而非单纯看投资和项目数量。建立片区动态管理机制，对成效显著、模式创新的片区加大支持力度，打造样板；对进展缓慢、问题较多的片区加强指导，必要时进行调整优化，形成“创建—评估—优化—提升”的良性循环。
结论与展望
片区化建设是适应新发展阶段、贯彻新发展理念、构建乡村新发展格局的必然要求，是一项复杂的系统工程。对于安徽而言，这既是将丰厚的自然与文化资源转化为发展优势的重大机遇，也是破解区域发展不平衡、推动共同富裕的关键抓手。 科学划分片区，是这项系统工程的逻辑起点和基石。我们必须坚持全国通用的基本原则与核心标准，又要紧密结合安徽省情，创造性构建两级划分体系，在省级层面做好宏观导航，在县级层面精耕细作。通过严谨的民主程序划定片区，通过有效的协同机制运营片区，最终实现从“地理相邻”到“发展同心”，从“各美其美”到“美美与共”，从“单村富裕”到“片区共富”的深刻转变。
展望未来，安徽的片区化实践，必将在“徽风皖韵”的底色上，绘就一幅幅“片区有特色、县域有亮点、全省成画卷”的乡村振兴壮丽图景，为中国式现代化的乡村篇章贡献独特的安徽智慧与方案。这要求我们每一位参与者，既要有“功成不必在我”的境界，更要有“功成必定有我”的担当，久久为功，扎实推进，让片区化真正成为驱动安徽乡村全面振兴的强大引擎。
