深度解读政府工作报告核心内容、主要目标对比、对股、债等资本市场的影响及值得关注的领域等

2025年3月5日上午，十四届全国人大三次会议开幕，李强总理作《政府工作报告》，全面总结2024年工作成绩，明确2025年经济社会发展主要预期目标和政策取向，部署2025年政府工作任务。

本次报告有诸多新内容：

对未来形势和风险挑战的判断上，指出外部环境更趋复杂严峻，国内经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振，部分企业生产经营困难，账款拖欠问题仍较突出，但同时指出了中国的制度、市场、产业和人才优势等，总体是战略机遇与风险挑战并存，长期向好趋势不变。

经济目标方面，连续第三年保持“5%左右”的GDP增速目标；CPI增速目标由“3%左右”调整为“2%左右”，实际上是将原先的通胀上限改为物价水平目标，加快推动物价合理回升。

宏观政策方面，财政政策更加积极，赤字率首次达到“4%左右”，发展优先，优化财政支出结构，中央加杠杆，中央赤字占赤字比重达历史新高；货币政策适度宽松，适时降准降息，推动社会综合融资成本下降，提升金融服务可获得性和便利度。“加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”“推动更多资金资源‘投资于人’”。继续强调把经济政策和非经济性政策统一纳入一致性评估，提出“出台实施政策要能早则早、宁早勿晚，与各种不确定性抢时间，看准了就一次性给足”“注重倾听市场声音，协同推进政策实施和预期引导，塑造积极的社会预期”。

房地产市场和资本市场方面，明确提出“稳住楼市股市”“更大力度促进楼市股市健康发展”“持续用力推动房地产市场止跌回稳”“深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设”等。

二、财政政策和货币政策解读

（一）财政政策“更加积极”，赤字率设置在4%，符合市场预期

报告表示今年要“实施更加积极的财政政策”，“确保财政政策持续用力、更加给力”，和此前财政部表态基本一致，具体工具上：

1）赤字率拟按4%左右安排，创下历史最高水平，凸显了财政政策在稳增长上的积极态度。

2）赤字规模5.66万亿元，比上年增加1.6万亿元。倒推全年名义GDP在141.5万亿左右，同比增长4.9%。

3）地方专项债额度4.4万亿，比上年增加5000亿。这之中包括了8000亿债务置换资金和部分土地储备专项债资金，剔除之后，用于项目建设的资金预计不及去年。但化债和土储实际上更有助于改善地方的现实压力。

4）拟发行超长期特别国债1.3万亿元，预计继续用于“两重两新”，此外发行5000亿特别国债用于补充国有行补充资本金。

加总上述几大工具，再加上此前财政部提到的2万亿化债额度，今年政府债总供给规模将达到13.9万亿，较去年增长2.8万亿，总体与市场预期较为一致。

防风险方面，本次报告未见“化解存量、防范增量”等提法，只强调“严肃财经纪律，严禁铺张浪费，腾出更多资金用于发展所需、民生所盼”。

总的来看，本次财政政策符合预期，赤字率突破了2020年特殊时期，给足了“诚意”。增量空间主要来自赤字，支出限制更少，更有助于稳民生、保主体。需要特别强调的是，地方专项债用途等灵活性也会有所提升，加上3年6万亿的化债计划，均有助于提升地方财政的稳健性，以及地方积极性。

（二）货币政策保持“适度宽松”基调，继续提到“适时降准降息”

报告对货币政策表态和此前官方基调基本一致，除了适度宽松和适时降准降息，再次提到“使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”。结构性工具方面着墨较多，特别提到要支持“楼市股市健康发展”。此外“推动社会综合融资成本下降”再次出现。而去年的“防范资金沉淀空转”等提法未再出现。

近期市场对货币政策关注度较高，资金面紧张是债市一大心结。资金实质性转松需要看到宏观层面变化（基本面反复、汇率企稳等）。短期看稳息差、防范中小银行投资长债风险依然是货币政策重心，资金“缓而不解”的状态预计维持。3-4月随着政府债供给增长、美国加征关税，央行买入国债和降准时机将逐渐成熟，降息还需等待时机。

财政定调对政府债券供给影响来看，全年政府债券可用限额为13.86万亿元，我们预计今年政府债券净增量或在13.2~13.8万亿元，较去年升幅可能在2~3万亿元，升幅主要体现在国债。在超长期政府债供给方面，我们预计今年10年期以上政府债券发行量或在5.5~6.3万亿元，较去年升幅或低于1万亿元。在发行节奏方面，今年政府债券供给明显前置，前两个月政府债券净增量同比已抬升1.6万亿元，对应年内后续月份政府债券供给同比增量或可控。我们倾向于认为今年地方债和国债发行节奏或相对前置，一、二季度或为供给相对高峰，也有利于尽快形成实际支出。

对债市影响上，今年财政发力整体处于市场预期下限，政府债券供给放量对于债市的扰动相对有限。同时，由于货币政策明确要适度宽松，择机降准降息，并且要“提升政策目标、工具、时机、力度、节奏的匹配度”，“出台实施政策要能早则早”、“看准了就一次性给足”，我们认为财政发力会伴随着货币政策的明显放松配合，预计后续流动性环境会出现较为显著的改善，以实现政府工作报告保持流动性充裕、支持实体经济的要求。我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，社会综合融资成本下降的过程中各类广谱利率可能仍有回落的空间，金融机构“资产荒”的格局可能将持续演绎，债券配置需求仍能有效承接政府债券供给的增加。预计年内降准降息仍有不低的空间，资金面有望得到明显改善，在债券供需格局相对稳定，货币政策仍将进一步放松的情况下，债券类资产的配置价值正在凸显，预计年内10年国债收益率低点或降至1.5%或者更低水平。

（二）对股市的影响

报告提出：“深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设。改革优化股票发行上市和并购重组制度。加快多层次债券市场发展。”

近年来，顶层设计对于资本市场的重视度不断提升，资本市场在稳定社会预期、助推居民财富保值增值、服务新质生产力等方面的作用愈发凸显。其一，资本市场是形成预期、交易预期的场所，保持资本市场稳定很大程度上就等于稳住了社会预期。其二，资本市场投资端改革纵深推进，内在稳定性增强，与长期资金形成良性互动，也更有利于实现财富蓄水池的功能，推动居民财富保值增值。其三，资本市场可以发挥枢纽功能，汇集各类资金高效转化为资本，引领人才、科技等其他要素资源协同集聚和融合，助力企业研发攻关、转型升级和并购重组，为发展新质生产力提供坚实的支撑。

2025年资本市场改革有以下四条主线值得关注：

一是持续鼓励长期资金入市。一方面，推动保险资金等长期资金的实际投资比例逐步靠近投资上限，增强长期资金投资意愿等。落实落细《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》的相关要求，如大型国有保险公司从2025年起每年新增保费的30%用于投资A股等。另一方面，破除养老基金、企业年金、个人养老金自身发展的制度约束，从根本上提高长期资金开源能力，提高可用于投资的规模。如参考美国打通养老二三支柱的经验，允许职工退出企业年金后，由个人养老金账户承接原企业年金账户资产。

二是加强平准基金的研究储备，优化稳市货币政策工具，进一步提高资本市场内在稳定性。一方面，政府工作报告提出的“战略性力量储备”，除了现有的国家队救市资金、“救机构”的金融稳定保障基金外，或指向危急时刻直接“救市场”的股市平准基金。设立平准基金是明确一项制度，不仅需要与现行法律、规章相协调，更需要就入场时机、基金规模、退出机制等进行论证，越早研究储备，推出时的效果越充分。从境外经验看，平准基金一般会设置一个资金使用上限，市值规模在2%-6%之间。我国沪深北合计市值约100万亿元，适合我国的股市平准基金资金规模在2万亿元至6万亿元之间。另一方面，仍然需要结合实际运用情况，优化“证券、基金、保险公司互换便利”以及“股票回购增持再贷款”两项稳市货币政策工具。

三是优化企业上市、挂牌融资制度，支持优质科技型企业发行上市。2025年伊始，DeepSeek为代表的科技突破改变宏观叙事逻辑，引发资产重估，带来结构性牛市。然而当前AI产业相关的优质资产或还未上市，或集中在港股，A股高质量的科技公司仍相对不足。未来需持续推动“科技十六条”“科创板八条”等一揽子政策措施落实落地，提升对新产业新业态新技术的包容性，尽快明确优质科技企业上市的绿色通道机制。

四是加大资源整合，推动企业并购重组。并购重组不仅是资本市场改革的关键，更是整合要素资源，促进产业升级的重要工具。未来需进一步支持上市公司围绕产业转型升级、强链补链等实施并购重组。并将“并购六条”落实落细，出台更具有操作性的指引，优化重组“小额快速”审核机制，落地重组股份对价分期支付机制，放松对募集资金用途的监管等等。

建议重点关注几条主线：第一，景气成长，成长行业代表着先进技术的发展方向和政策支持方向，关注估值持续收缩、基本面预期有望迎来出清拐点的成长产业，包括锂电池、高端制造，半导体、消费电子、软件等为代表的科技软硬件等，短期部分TMT板块（AI与人形机器人概念）交易拥挤度较高，需关注行情扩散和“高切低”效应。第二，新型红利，今年红利资产可能并非整体性趋势性机会，更多为阶段性、结构性表现，建议结合现金流及股息率配置，新视角关注食品饮料等泛消费领域。第三，政策支持，受益于内需政策加强和基本面预期改善的顺周期行业可能有阶段性机会，同时关注并购重组、破净、化债等政策预期较高领域。

四、特别国债及房地产方面

（一）发行5000亿特别国债向大行注资

稳地产是2025年维护经济金融大局稳定的重中之重。报告明确提出“稳住楼市股市”“更大力度促进楼市股市健康发展”“持续用力推动房地产市场止跌回稳”等目标，突显了稳地产对于稳增长、防风险的重要性。

随着房地产政策持续优化调整，当前房地产市场已出现结构性回暖信号。一线城市房价止跌回稳，截至1月，二手房价连续4个月环比为正，新房价格连续2个月环比为正，1-2月一线城市商品房成交面积同比增长16%。地方政府积极推出位于核心区域、配套成熟的优质地块，增强了房企拿地积极性。中指研究院数据显示，1-2月TOP100企业拿地总额同比增长26.7%。