上海城市发展战略规划研究报告2023 | 议题三:战略谋划杭州湾跨海通道,推动区域交通格局优化

摘要

长三角一体化发展上升为国家战略，肩负着推进更高起点的深化改革、更高层次的对外开放等新使命。杭州湾是长三角地区的重要组成部分（见图 1），也是上海大都市圈重要的战略协同区¹。

长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的地位。而处在新发展格局中的杭州湾地区，也被赋予了新的期望和要求。2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“推动粤港澳大湾区和跨省区合作平台建设”。建设粤港澳大湾区是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略²。继粤港澳大湾区之后，2017年浙江省也提出了“大湾区”的建设构想³。2019年12月，中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，更是明确要求发挥浙江特色优势，“大力推进大湾区大花园大通道大都市区建设”。杭州湾地区将通过进一步提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率，强化作为区域联动发展重要战略空间的关键作用。

杭州湾跨海通道是区域重大交通基础设施建设中具有全局意义、长远意义和战略意义的项目（见图 2），将畅通交通大动脉，加速形成杭州湾地区协同发展新格局。港珠澳大桥的开通有力地推动了粤港澳大湾区经济和人口流动，香港和珠海共同建设粤港科技创新走廊，香港和澳门共同推进湾区服务业发展，提升了整个地区的竞争力。2011年，舟山群岛新区成立，此后承担外向型经济功能的上海和浙江自由贸易试验区相继挂牌，浙江省设立了杭州钱塘新区、宁波前湾新区、绍兴滨海新区等省级新区。杭州湾地区将通过充分发挥跨海通道的时空压缩效应，催化提升上海和区域创新功能和能级，提高创新要素的流动和配置效率，促进在制造业、服务业、科技创新等领域的合作与交流，形成更具活力的经济区。

港珠澳大桥开通5年来，经港珠澳大桥珠海公路口岸的进出口总值达到7379.3亿元，货物所涉及的国家（地区）由2018年的105个增长至235个⁴。在重塑区域竞争优势的战略机遇期，规划建设杭州湾跨海通道将升级流通网络，加快全国统一大市场建设。这既是上海国际航运中心建设的现实需要，也是以跨岛一体化建设打造舟山现代海洋节点城市、提升宁波与区域联通能力的战略选择。一方面，将推动港航资源整合，促进世界第一大集装箱港上海洋山港和世界第一大货运港宁波舟山港错位发展、互补发展、联动发展。另一方面，将加快海洋强国建设，推动上海、浙江自由贸易试验区的融合发展，加快培育外贸新动能，彰显对外开放桥头堡的地位。

图 1 杭州湾在长三角城市群空间格局中的位置示

（图片来源：《长江三角洲城市群发展规划》）

图 2 杭州湾跨海通道示意

（图片来源：《上海大都市圈空间协同规划》）

杭州湾地区依托区域发展优势，牢牢把握重大战略机遇，将进一步发挥引领创新和聚集辐射的功能，对交通基础设施一体化发展提出了更高要求和更大挑战。

杭州湾地区具有海陆空多维优势，其中铁路和公路是加强城市间联系的重要载体。沪昆高铁和杭甬高铁的开通，使宁波跨入了上海“两小时交通圈”，但宁波、舟山与上海依然“离得很近，隔得很远”，铁路出行仍需绕行杭州，未能实现高铁1小时通达上海。作为杭州湾跨海通道组成部分的杭州湾跨海大桥（沈海高速公路），使宁波至上海的路程缩短了120公里，交通量年均增长达到8.6%（见图3），是全国最繁忙的跨海大桥之一。2018年日均车流量为3.3万辆，2021年达到4.75万辆，2023年前四个月日均车流量已突破5.5万辆，“五一”和国庆小长假首日更是超过12万辆，创下历史单日新高⁵。杭州湾跨海大桥目前处于三级服务水平下限，预计2030年以后将接近设计通行能力⁶。此外，航空和水运承担了跨区域对外运输功能，但资源流动和物流运输效率还有待提高，机场群和港口群的功能协作仍需加强。

图 3 杭州湾过江跨海通道历年交通量变化（单位：PCU/日）

（数据来源：宁波市交通局）

从政府推动的维度看，杭州湾地区重大交通基础设施的谋划还处于自下而上的推进过程。2014年，宁波正式启动谋划沪甬跨海通道。2017年国务院批复的《上海市城市总体规划（2017—2035年）》将沪甬跨海通道作为研究通道纳入，舟山方向仅表述为大洋山疏港通道（研究）。2018年，长三角一体化上升为国家战略，沪甬、沪舟甬跨海通道开始相继纳入国家及区域层面的相关规划（见表1）。此后，杭州湾两岸积极推动跨海通道规划建设方案、海域自然条件与用海符合性等前期研究和沟通协调工作。

表 1 国家及区域层面规划对杭州湾跨海通道的表述

杭州湾跨海公路通道在国家规划层面已经稳定，但铁路通道在相关规划中的表述还不尽相同。《浙江省高速公路网布局规划（2021—2035年）》新增了沪甬和沪舟甬跨海通道（见图 4），并于2022年纳入了《国家公路网规划》。铁路方面，2018年、2019年获批的宁波和上海铁路枢纽总图规划提出研究沪舟甬铁路通道，但2021年以前的国家及区域层面规划仅提出有序推进沪甬铁路规划前期工作。直到《长三角一体化发展规划“十四五”实施方案》，才提出深化沪舟甬跨海铁路通道前期（或研究）工作。

图 4 浙江省新增国家高速公路（部分）示意

（图片来源：《浙江省高速公路网布局规划（2021—2035年）》）

世界级湾区具有高度开放、创新引领、宜居宜业三大共性功能⁷，强化拥海开放、抱湾集聚、合群叠加和连河通陆的空间导向⁸，并以“同城效应”为目标，着力构筑国际一流的交通集疏运网络体系。从2008年杭州湾地区环线高速公路(G92)全线通车，到2013年杭甬高速铁路开通运营，再到2022年杭州湾第一条铁路跨海通道（通苏嘉甬高铁）开工建设，虽然杭州湾地区环线功能不断增强，过江跨海通道持续加密，但该地区在区域中的地位依然得不到凸显。目前，杭州湾北岸沪乍杭铁路推进滞后、南岸宁波前湾新区等距离杭甬高铁较远，尤其是正在建设中的通苏嘉甬高速铁路偏离了上海“一市两场”和五个新城，使得杭州湾地区仍处于“边缘区域”，制约了地区能级的整体提升。此外，“核心—边缘”的发展格局也影响了南北两岸的功能联动，制约了杭州湾地区资源统筹和辐射带动作用的发挥。纵观国际，纽约湾是全球三大湾区中唯一的“金融湾区”，东京湾定位为“产业湾区”，旧金山湾则发展成为“科技湾区”。以此为对标，杭州湾地区由于高效对流的交通网络尚未形成，潜力地区发展的动能不足，对更具活力的经济区支撑也不够，目前仍以石化、汽车等产业为主导，产业能级和协作水平均有待提升。

世界的触角不断向海洋延伸已成为发展的大趋势，杭州湾地区亟需加快稳定运输通道布局，强化交通高效衔接，推动交通、产业与空间的协同发展，形成“向海而兴”的全新战略态势。

完善通道功能，提升综合枢纽能级，构建大都市圈综合交通网络，已成为新时代杭州湾地区综合交通发展的重要任务。

1、作为沿海通道组成部分纳入相关规划

立足国家综合立体交通网和长三角城市群空间格局，建议将沪甬、沪舟甬跨海通道与通苏嘉甬高铁（杭州湾跨海大桥）共同作为沿海通道的重要组成部分以及长三角城市群的重要城际干线通道。坚持系统集成、协同高效，需要突出杭州湾跨海通道资源的集约利用，强化公铁复合功能，构建大容量、高品质的综合运输走廊（见图 5）。

同时，建议将跨海通道建设与区域发展紧密结合，差异化“定位”服务功能。通苏嘉甬高铁（杭州湾跨海大桥）补齐了长三角城际交通南北纵向供给短板，沪甬跨海通道应突出沿海通道服务升级和高速公路通道扩容，而沪舟甬跨海通道将实现杭州湾地区环线闭环并进一步扩大长三角世界级港口群的影响力。此外，建议结合区域交通格局优化和现实发展需求，积极争取将沪甬、沪舟甬跨海通道有序纳入国家《中长期铁路网规划》修编和地方铁路枢纽总图规划修编。

图 5 沿海通道（跨杭州湾段）组成部分示意

2、积极做好杭州湾跨海通道资源战略预留

杭州湾跨海通道作为公铁复合通道，实施难度较大，规划建设不仅要考虑工程本身，还要考虑岸线、水域及环境等要素。建议国家相关部委和杭州湾两岸城市联手，深入开展建设方案论证，推动铁路、公路线位统筹和断面空间整合，并按照“功能满足需要、系统衔接科学、空间弹性预留”的原则，协同不同层次的国土空间规划，做好建设空间预留和时序安排。

粤港澳大湾区综合立体交通网络建设是不断加速推进的，作为珠三角环线高速公路南环段的港珠澳大桥于2018年率先通车，作为改变粤西地区至深圳必经虎门大桥格局决定性举措的深中通道将于2024年建成，伶仃洋通道目前正在结合区域社会经济和运输需求开展前期工作（见图 6）。沪甬跨海通道两端城镇能级较高、交通需求强烈，且可高效衔接上海五个新城和多个枢纽，沪舟甬跨海通道则连接上海港和宁波舟山港两大世界级港区，并可实现杭州湾地区环线一次性闭环。因此，杭州湾跨海通道建设时序的选择，应优先考虑其战略驱动作用的发挥，并持续推动区域交通格局优化。

图 6 粤港澳大湾区过江跨海通道布局及实施情况示意

为充分发挥杭州湾跨海通道对区域交通格局的优化作用，需要加强与湾区综合交通网络的高效衔接，深入推进运输服务升级。

1、构建“纵贯南北、环通湾区”的交通格局

随着长三角区域空间格局步入网络化发展阶段，杭州湾地区战略地位不断提高，需要加速形成杭州湾两岸高效对流网络。强化过江跨海通道纵贯南北的通道功能，在现状4条公路通道的基础上，加快建设2条铁路通道，规划研究沪甬、沪舟甬通道2条公铁复合通道（见表 2）。持续完善环通湾区的公铁复合交通走廊，依托杭州湾环线高速公路（G92）、杭甬高速复线（G9221），规划建设沪乍杭铁路，研究杭甬城际铁路。进而推动杭州湾地区从“C”形出海口走向“Φ”形闭环，塑造湾区发展的核心骨架，持续优化区域空间结构（见图 7）。

表 2 杭州湾地区南北向过江跨海通道规划建设情况

2、强化跨海通道与综合交通网络的立体对接

杭州湾跨海大桥极大地优化了区域高速公路网布局，使浙江东部沿海运输网络得以向北延伸，也使长江三角洲东部地区南北向交通更加顺畅。绕城高速公路是区域路网的核心转换系统，跨海公路通道应优先衔接绕城高速公路或外围切向线。在保障沿海通道功能贯通与联系顺畅的同时，可进一步加强其作为长三角城市群重要城际通道的功能，实现与城市内外交通的快速衔接转换，并减少对城市内部交通的冲击。统筹考虑铁路枢纽的承接能力和均衡服务，铁路跨海通道应多点分散引入。为进一步服务新发展新格局，应充分发挥沪甬、沪舟甬通道的“联城”和“通港”功能，强化对上海“新城发力”和“两翼齐飞”的支撑作用。建议分别衔接松江南站、临港四团站和上海东站，并充分发挥东西联络线和沪乍杭铁路功能，强化互联互通，实现铁路通道引入虹桥和东方枢纽等，并研究预留沪甬铁路新增始发终到客站的条件。

3、推动杭州湾地区世界级机场群和港口群提质增效

提升国际枢纽能级，利用海陆双向开放的区位优势，对接国际和国内“两个扇面”。充分发挥跨海通道联通两岸的服务功能，推动空铁联运发展。促进区域航空机场群联动，加快实施铁路杭州萧山机场站枢纽及接线工程，推动跨海通道引入上海浦东、虹桥及宁波栎社机场，实现轨道交通与杭州湾地区主要机场互联互通，形成“轨道上的机场群”。打造对外开放桥头堡，促进港口运输结构调整。为巩固和提升上海国际航运中心地位，促进上海、浙江自贸区融合发展，应强化港区合作互补，统筹考虑大洋山的开发，并预留沪舟甬跨海通道支线引入洋山港区的条件。此外，建议加快建设沪乍铁路、杭州湾南岸货运铁路等，并充分衔接沿江、沿海等铁路通道，在提升港口群对内陆地区辐射能力的同时，完善港区集疏运体系、优化港口运输方式结构⁹。

图 7 杭州湾地区交通与空间格局示意

抓住规划建设杭州湾跨海通道的战略契机，部署更加系统的战略举措，以支撑区域内部空间关系的重构。

1、促进战略功能节点融入区域一体化发展

旧金山—奥克兰海湾大桥造就奥克兰成为美国西部交通运输体系中心，并伴随湾区跨海通道出现了新的区域枢纽。建议锚固金山滨海、奉贤（海湾）、四团和慈溪等枢纽，强化与跨海通道的高效衔接，优化杭州湾两岸枢纽布局形态，并以综合交通枢纽赋能战略机遇区，形成站—产—城融合发展的功能组团，引导产业和人流的进一步集聚，实现资源要素的强流动与强辐射。

2、引导特色功能要素沿功能廊道集聚与流动

长期以来，京滨、京叶两大临海工业带一直是东京湾区的制造业核心。20世纪80年代后期，湾内工业地区进入知识技术密集型产业的发展阶段，京滨工业带逐渐形成了“产学研”体系，并成为东京湾区的产业研发中心（见图 8）。建议沿海发展廊道充分发挥沪舟甬通道的“通港”功能，连接两大世界级港区，并以东方枢纽地区和临港新片区等为战略支点，彰显对外开放桥头堡的地位。沿湾发展廊道依托功能完备、系统融合的环湾公铁复合通道，以现有具有发展前景的产业为主导，聚焦智能制造和创新服务功能，进行“补链”“强链”“延链”，着力提升创新能力和竞争力。

图 8 东京湾区制造业的三个发展阶段

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