《上海城市发展战略规划研究报告2022》综述

聚焦打造国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接，坚决贯彻落实重大战略，主动服务和融入新发展格局。2022年，长三角一体化发展战略不断向纵深推进，《上海大都市圈空间协同规划》由沪苏浙两省一市政府联合发布，并启动规划实施。长三角生态绿色一体化发展示范区迎来挂牌成立三周年，2022年推出制度创新成果39项，沪苏嘉城际、水乡客厅等重大工程开工建设。浦东打造社会主义现代化建设引领区高起点推进，自贸试验区临港新片区特殊经济功能加速孕育。虹桥国际开放枢纽建设全面启动，持续增强国际中央商务区核心功能，连续成功举办五届中国国际进口博览会。持续践行“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，持续推动重大项目实施落地。上海天文馆、上海图书馆东馆等一批重大文化设施，世博文化公园（北区）和一批城市郊野公园等生态空间相继建成开放。2022年7月，上海完成中心城成片二级以下旧里改造，历史性解决了这一困扰多年的民生难题。统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，实现经济持续健康发展和社会大局稳定。大上海保卫战取得胜利，中共上海市第十二次代表大会胜利召开。全年经济运行实现经历平稳开局、深度回落之后，形成了快速反弹、持续恢复、V型反转、回稳向好的态势。

1、总体特征

2022年，上海在各项全球城市榜单中的排名稳中有进，整体排名保持在第二方阵，但在宜居水平、安全韧性等方面与顶级全球城市仍有差距。城市各项指标除个别受疫情影响出现明显波动外，总体运行良好，呈现出一定的城市风险复原能力。但与此同时，土地资源紧约束和人口规模红利结束等带来的问题和挑战依然严峻，城市公共服务供给的结构性矛盾依然存在，疫情带来的影响还有待持续观察，城市的全维度风险应对能力尚待加强。

综合实力跃上新台阶，保持全球城市网络中第二方阵。2021年上海地区生产总值达到人民币4.32万亿元，人均GDP达到人民币17.36万元（2.69万美元）。上海在2020年GaWC（世界城市名册）中的排名首次上升到第5位，在2021年GPCI（全球城市实力指数报告）中的排名保持在第10位，在GCR（全球城市报告）中的排名上升了2位。

老龄化和少子化挑战均高于预期，劳动力和岗位数量减少带来的影响值得重视。2020年全市65岁及以上人口占比16.3%，已进入深度老龄化社会。全市户籍人口长期处于低生育水平，2020年0～14岁人口占比仅9.8%，只有全国平均水平的一半（17.95%），全市总抚养比达到了49.7%，不仅高于北京（46%），更是接近深圳（25.7%）的两倍。根据第七次人口普查显示，全市劳动力人口比十年前减少了将近百万，而且是首次在人口普查里出现负增长。劳动力和就业岗位对城市社会经济的发展和稳定都十分重要，2022年受疫情影响，全市常住人口和就业岗位数量都一度出现明显下降，这方面带来的后续影响值得重视。

城市资源环境紧约束态势仍将长期存在，用地绩效亟待优化提升。2021年上海全市建设用地总规模约3085.5平方公里，较好控制在3200平方公里规划目标内。单位建设用地GDP产出逐年提高，2021年约为14.0亿元人民币/平方公里，但与深圳（约22.5亿元人民币/平方公里）、香港（约82.5亿元人民币/平方公里）等城市的差距并未明显缩小，城市经济密度和投入产出效率仍待快速提升。

2、创新之城建设:“五个中心”目标如期实现，但核心功能“量”强“质”弱的现象依然明显

上海国际经济、金融、贸易、航运中心基本建成，具有全球影响力的科技创新中心形成基本框架，但核心功能“量”强“质”弱的现象依然明显，文化影响力、人才吸引力等城市软实力有待提高。

一是国际金融中心地位需进一步夯实。2022年上海在GFCI（全球金融中心指数）中的排名由2020年的第3位持续回落至第6位，金融企业集聚能级和全球服务辐射能级存在较大差距，如跨国金融企业总部数不到伦敦的1/3和香港的1/2。

二是国际贸易中心在规模总量上名列世界前茅，但在总部型机构数量和能级上仍有差距。2022年世界500强企业总部上海仅有12家，远低于北京（54家）和东京（36家）。

三是国际航运中心建设在集装箱吞吐量达到世界第一后，进一步向国际化高附加值航运服务延伸面临瓶颈。2021年，上海国际航运中心排名稳居全球前三，但航运金融交易规模占比不足全球的1%，国际海事仲裁量不到伦敦的5%。

四是重大科技基础设施投入明显，但创新型头部领军企业和顶尖人才缺乏，创新转化能力不强，已成为制约具有全球影响力的科技创新中心建设的关键因素。2021年，上海建成和在建的国家重大科技基础设施达14个，研发与转化功能型平台达15个，设施数量、投资额和建设进度均领先全球。但在2021年全球人才竞争力指数（GTCI）中，纽约、伦敦、新加坡排名前三，上海的排名相比2020年大幅下降45位，在155个城市里仅排名77位。在上海大都市圈层面，上海在专利授权量和技术密集型企业数量两个指标上仅居次席，落后于苏州（见图1、图2）。

图 1 2020年上海大都市圈部分单元专利授权量（单位：个）

（数据来源：上海大都市圈9个城市2021年统计年鉴）

图 2 2020年上海大都市圈部分单元技术密集型企业数量（单位：家）

（数据来源：《上海大都市圈城市指数2022》）

3、人文之城建设：人居环境品质不断提升，但基本公共服务供给结构性矛盾依然存在

上海的城市人居环境品质不断提升，市民获得感、幸福感、安全感持续增强，但公共服务供给不平衡不充分矛盾依然存在。

一是国际文化大都市建设彰显成效，但在各类高等级公共服务设施规模数量上仍存在明显短板。尤其是每十万人拥有的博物馆、图书馆、演出场所、美术馆或画廊数量距离伦敦、纽约、巴黎等对标城市差距明显。

二是社区公共服务设施15分钟覆盖率持续提升，但空间分布不均衡，新城、新市镇服务覆盖率明显低于中心城。2021年，中心城卫生、养老、教育、文化体育等社区公共服务设施的15分钟步行可达覆盖率已达九成以上，但新城的覆盖率只有77%，郊区新市镇的覆盖率更低（见图3）。其中，0～3岁孩童的普惠型公办托育服务供给缺口较大，中心城养老床位“一床难求”，社区养老服务设施存在结构性不足的问题。

图 3 2021年上海市中心城、主城片区、新城社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率比较

三是郊区基本医疗卫生资源存在明显短板，在上海大都市圈中排名落后。2020年，上海市每千人拥有执业（助理）医师数为3.3名，在上海大都市圈9个城市中仅列第4位。嘉定、奉贤、青浦和松江四区的每千人拥有执业（助理）医师数更低，仅在1.5-2.3名，在上海大都市圈40个区县单元中排名最后（见图4）。

图 4 2020年上海大都市圈40个单元每千人拥有执业（助理）医师数（单位：名/千人）

（数据来源：上海大都市圈9个城市2021年统计年鉴）

四是老旧住房更新改造任务仍然艰巨。当前，全市2000年以前建成的住房占到了总量的30%以上，其中以老公房、售后公房为主的老旧住房的建筑面积超过1亿平方米。针对老旧住房尚缺少相关顶层政策设计和分类对策措施，给老旧住房的持续更新带来挑战。

4、生态之城建设：生态底板持续锚固，但城市综合防灾和应急处置能力需持续提升

上海的生态环境建设展现新面貌，空气和水环境质量均创有历史监测记录以来最好水平，污染防治攻坚战阶段性目标全面实现。但在“碳达峰、碳中和”要求下，绿色低碳发展水平和城市安全韧性仍需提升。

一是低碳减排在上海大都市圈层面总体处于中上水平，但实施难度逐年提升，能源结构进一步优化的难度增加。全市地区生产总值单位能耗下降明显，但2021年单位能耗（0.28吨标准煤/万元）距离与2035年的目标值（0.22吨标准煤/万元）仍有不小差距（见图5）。

图 5 2016-2021年上海单位地区生产总值能耗（单位：吨标准煤/万元）

二是生态结构持续向好，但依然存在生态空间布局不均、质量不高等问题。2021年全市森林覆盖率达到19.42%，人均公园绿地面积达到8.7平方米，城市生态空间持续增加。但与此同时，紧邻中心城的生态间隔带和近郊绿环的森林覆盖率增幅连续几年低于全市平均水平，建设用地占比仍居高不下，已建生态空间网络不成形、连通性差、与城镇生活空间的结合度弱，整体建设质量不高。中心城各区以及嘉定、宝山的公共绿地增幅相对较小，中心城浦西地区和中心城外大型居住社区仍存在不少公园绿地覆盖的盲区。郊区骨干绿道实施率普遍较低，且在公共交通可达性、功能丰富性等方面有较大改善空间。

图 6 2021年中心城3000平方米以上公园绿地覆盖盲区示意

三是污染防治攻坚战阶段性目标全面实现，但生态环境持续改善的难度逐渐变大。2021年全市PM2.5年均浓度降至27微克／立方米，较2020年下降15.6%，如期消除劣Ⅴ类水体，全市生态环境质量持续改善。但现有污水处理设施及管网能力存在不足，易出现部分河道遇雨即黑、降雨即污的现象。湿垃圾、危废等固废处理处置能力仍需进一步提升。

四是韧性城市建设有序推进，但城市综合防灾和应急处置能力需持续提升。原水水质受上游来水影响较大，水源地水质水量仍有风险隐患，天然气外部依存度高，能源、水资源供给保障与风险应对能力需要提升。城市绿地、公共设施等应急避难作用尚未得到发挥，应急防灾的系统性、综合性有待加强。

5、市域空间体系：空间格局持续优化，但“一极集中”依然突出

以“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”为引导，上海的市域空间格局持续优化，但“一极集中”依然突出。五个新城与中心城相比在人口密度和城市功能方面存在较大发展落差，乡村地区发展现状与上海国际大都市定位严重不符。虽然综合交通体系不断完善，但部分地区职住不平衡的现象依然明显。

一是新城在人口集聚、综合交通、产业能级和城市品质方面均亟待提升。新城的现状人口密度（0.58万人/平方公里）尚不足2035年规划（1.2万人/平方公里）的一半（见图7），交通枢纽对外联系频次和能级较低，且与公共活动中心的结合度不够，枢纽功能不强已成为新城建设独立综合性节点城市的瓶颈。新城的产业准入门槛总体较低，缺少区域辐射性强的高端功能和头部企业，全市上市公司中位于新城的不足一成。新城现状城市风貌品质与规划目标定位差距较大，环境建设、配套设施与住宅开发时序不同步。

图 7 2020年上海市新城现状与2035年规划常住人口规模情况（单位：万人）

二是积极实施乡村振兴战略，但郊野地区休闲游憩功能的潜力尚未得到充分挖掘。2021年，全市评定了46个市级美丽乡村示范村，有序推进农民相对集中居住，共完成1.4万户农民相对集中居住签约。但现状对郊野空间资源的利用和挖掘不足，乡村的经济价值、生态价值和美学价值还没有充分体现，建设宜居宜业和美乡村尚需时日。郊野休闲游憩功能与服务的品质不高，也无法满足广大市民对亲近自然的美好生活的需求。

三是综合交通体系不断完善，但“站城融合”理念尚未充分落实，部分地区职住不平衡现象明显。市域线和局域线建设起步较慢，导致轨道交通网络效益发挥受限。“站城融合”理念有待落实，综合交通枢纽尚未发挥促进枢纽经济发展的作用。主城片区和新城内的轨交站点600米空间覆盖率不足10%，部分主城片区内部通勤比例过低，内外环间、北部地区的职住不平衡现象依然明显。

1、总体受关注度：位列国内城市前列，受疫情影响明显

根据互联网搜索指数发现，上海的国外关注度整体高于北京、广州、深圳、杭州等城市，国内关注度与北京相当并高于其他主要城市（见图8、图9），与全球城市“榜单”情况总体一致。

从关注来源来地看，国内最关注上海的其他城市依次为北京、苏州、杭州、深圳、南京；国外最关注上海的前五位为新加坡、老挝、日本、柬埔寨、缅甸，均为亚洲国家（见图10）。从变化趋势看，上海的关注度在3月至6月期间显著升高，到11月至12月再度略微升高，总体上与本年度疫情发展态势有关。

图 8 2022年1月1日至12月16日上海、北京、广州、深圳、杭州百度搜索指数 ¹

图 9 2022年1月1日至12月16日上海、北京、广州、深圳、重庆谷歌搜索指数

图 10 上海的百度搜索（左）主要来源城市与谷歌搜索（右）主要来源国家

2、重点受关注领域：疫情防控及城市重大战略与政策

2022年，上海在城市发展领域最受关注的是疫情防控及与之相关的社会、经济要素，包括核酸检测、方舱医院、供应链、小微企业、居委会等。数字化转型、城市更新、长三角一体化等重大战略与政策，以及上海作为超大城市的高质量发展水平、总体影响力与城市软实力，也是媒体报道与学术研究的重要议题。

社会媒体报道情况显示，市民保持着对苏州河、营商环境的热切关注，相对2021年，市民对新城建设、城市品格等关注度有所降低（见图11）。学术期刊论文情况显示，产业链、供应链、乡村振兴、科技创新、碳中和、轨道交通、生活圈等上海主要发展导向和城市建设重点，是学者们在城市运行规律与政策研究领域的热点内容（见图12）。

图 11 2021年（上）2022年（下）上海相关CNKI报刊媒体关键词情况

图 12 2022年上海相关CNKI学术期刊关键词网络

当前，全球各大城市正在激烈的竞争格局下开展创新性的规划实践。新冠疫情突发加速了全球城市在深度全球化、信息化、扁平化趋势下的发展模式转型，世界政治格局动荡叠加第四次工业革命，正在重构全球能源资源供应格局和生活生产要素战略布局，同时应对全球气候变化业已成为全人类的共识性行动。这一切都在深刻影响着全球城市的发展重点和方向，并重塑国际城市规划领域的目标理念、技术方法和实施路径。

总结纽约、巴黎、伦敦、东京、新加坡、旧金山、香港、悉尼、首尔等九大顶尖全球城市及其都市圈近两年的城市规划建设动态，以下六个研究与实践重点领域值得上海关注。

全球城市正在积极将“气候雄心”转化为实际的规划行动。在总体层面，绘制“碳中和”路线图并开展气候专项规划编制，加强气候变化趋势监测预警和灾害风险评估，将应对气候变化的目标全面纳入各层级空间规划的编制、审批、实施、监测等全过程。在行动层面，探索气候目标下空间规划的能源、交通、建筑、防灾等关键领域和新技术方法，制定减少碳排放和应对关键气候风险的具体政策框架和行动指南，探索资源要素全循环的新发展模式和基于自然的风险应对方案。

全球各大城市在紧急应对疫情及政治格局动荡的同时也面临着诸多城市运行挑战，纷纷关注到疫情影响下的活动、就业、商业、住房空间的需求变化，以及能源与粮食危机下城市面临的挑战，并开展及时持续的监测研究。为助力城市经济复苏，提升城市全维度韧性，各大城市在空间治理方面反应迅速：一是更关注街道，为慢行及公共活动提供用途管制支撑；二是更关注社区，及时推出社区恢复性计划；三是更关注健康，及时完善城市规划技术体系；四是更关注安全，为能源、资源和食品的本地化、就近化供给提供空间支撑。

为尽快复苏受疫情重创的经济体系，并积极投入到新一轮全球经济与科技竞争大局，各大城市正在想方设法寻找经济增长新锚点，开辟绿色经济、数字经济新赛道，提升经济系统多样性。一方面，通过空间战略优化，建设新兴创新功能区，挖掘建成区价值再造空间，不断提升城市核心功能承载力；另一方面，通过提升办公空间可负担性与选址灵活性，增加就业与生活空间的混合度，营造共享实验室等新型创新空间，扶持创新型中小企业，鼓励更灵活的经济模式。

全球城市正在越来越强调“包容”和“公正”的核心发展理念，将“人”作为每一个独特个体来看待。在具体规划行动上，更加关注儿童、高龄者、无家可归者、残障人士等弱势群体，以及外国人、青年人、关键岗位人群、商旅人士等特殊人群的差异化、多样化需求，加强更细化、精准匹配的住房需求保障，以强制性的功能混合要求及高标准、特殊性的服务设施配置，提供更多样包容的社区空间。

为了充分满足美好生活的需求，全球城市从未停止过提升空间品质的脚步。近年来，普遍重视灵活性、参与式的公共空间优化与场所营造，持续提升“慢行交通”在城市中的主导性和友好性。通过加强城市更新中历史文脉的延续，注重历史文化遗产的活化利用和功能升级，重视本土文化的要素挖掘和空间承载，精心打造亲近自然的绿色空间与滨水空间，彰显城市文化价值与宜居品质。

率先探索新技术、新理念、新模式在城市规划中的应用，是全球城市的责任与使命。近年来，各大城市进一步重视城市的数字化转型，关注技术赋能下的新居职模式变化，致力于打造更好为人服务的数字孪生城市，积极探索虚实融合的城市空间新场景，不断增强交通网络的智慧互联与协同共享，为更绿色、超高效、全共享的交通模式做好准备。

面向未来，围绕建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的总体目标，上海应充分把握本质规律、回应民众关切、顺应国际大势，在五个方面加强前瞻谋划，先行探索出一条超大城市推进中国式现代化的新路径。

从全球发展趋势来看，第四次工业革命进入加速期，世界政治格局的重构也在影响着全球产业链供应链的总体格局，对于全球各国和城市来说，当前已进入新一轮的经济竞争战略机遇期。上海要在实现高水平科技自立自强中当好先行者、开拓者，首先必须要在新一轮经济竞赛中突出重围、弯道超车，为数字经济、生命经济等产业新赛道的发展预留空间，建设大中小企业融通共生的新经济创新生态系统，强化创新引擎周边地区的创新孵化转化功能，增强产业用地功能混合与空间复合利用，打造全域泛在的城市生活实验室。同时，重视高端制造业发展的战略要求，通过交通枢纽经济辐射、低成本办公空间供给、保障性住房建设、公共服务能级和环境品质提升，为地区中心和新城产业能级提升持续赋能。

后疫情时期，全球城市在常态化应对健康安全风险的同时，也面临着全球政治格局动荡叠加带来的城市安全挑战，上海未来的可持续发展离不开更高水平的空间治理能力。在都市圈层面，需要依托有效的空间协同机制。通过城市间生产生活要素的合理组织与高效流动，提升对短期灾害冲击的抵御与复原能力，通过落实共识性底线空间和协调城市间的重大安全问题，提升对长期风险压力的适应与减缓能力。在城市层面，需要建立经济、社会、生态全维度的城市韧性体系。其中，包括空间环境和基础设施系统本身的抗风险能力和复原能力，空间监测、运营与治理模式以及政策体系的完善性和多情景适应性。在社区层面，则需要完善结构更均衡、责权更明晰、参与更充分的基层治理模式。以“社区生活圈”为核心协同营造上海的基层生活空间与治理单元，探索街道与居委会之间的中间治理层次，实质性地统筹辖区内属地资源，建立上下联动的新型社区规划模式，打造全过程人民民主的最佳实践地。

全球城市以超大人口规模和“多样化”的人群为特征，其竞争力和创新力也在于此。上海未来要跻身顶级全球城市行列，亟待以更高水平、更精细化的城市综合服务，不断满足不同人群的特色需求，积极增进更广大市民的民生福祉，建设好属于人民、服务人民、成就人民的城市。为营造更具幸福感的生活和工作环境，一方面应提升空间公平性，依托轨道交通继续强化城市副中心、主城片区、新城地区的就业和高等级公共服务设施引导；另一方面应提升系统包容度，进一步加强对实际服务人口，特别是关键岗位就业人口的住房和生活服务保障力度。为增强市民文化自信，应把城市精神品格作为文化建设源动力，要进一步筑牢“保护优先”的共识，提升全市历史文化名城保护统筹协调能级，强化长三角文化保护的协同机制，完善针对关键问题和特色文化遗产的政策法规体系，让文化更好为城市发展添彩赋能。为满足市民日益增长的亲近自然的美好需求，应优化全域公园、森林、湿地的系统布局，加强各类郊野休闲游憩空间资源功能培育和品质提升，打造“链接自然的城市”。

当前全球气候变化给城市带来的挑战已经不容小觑，频繁多发的极端气候事件已切实影响到城市能源、水务、应急、卫生等系统的正常运转，并威胁到市民的生命健康安全。上海作为超大型都市密集区域，具有较高的气候脆弱性，在国土空间方面积极应对气候变化已经刻不容缓。首要任务应是将应对气候变化的目标全面纳入当前城市规划、建设和管理的政策体系之中，重视本地化的气候风险监测与评估，积极整合空间规划、气候科学、水务海洋、应急管理等跨领域部门力量，并在此基础上推动气候适应性专项规划的编制和实施。其次是在行动领域强化韧性城市目标下的基础设施保障，包括积极推动能源结构的绿色化、本地化转型，进一步保障水资源的供给安全，加快探索基于自然的防洪除涝方法，实施全方位的城市降温策略、近海岸线地带的综合防护手段，积极应对业已凸显的暴雨洪涝、高温热浪等城市风险。

数字化是新时代推动经济社会发展的核心驱动力，正以不可逆转的趋势改变着人类社会的日常运转与治理模式，已成为当前世界主要国家和地区优先发展的战略导向。全面推进数字化转型是上海面向未来保持和强化城市核心竞争力的关键之举，应在智能设施建设的基础上，加快技术与城市功能的有机融合，实现“经济、生活、治理”的整体性转型。经济数字化转型方面，要加强对集成电路、人工智能、在线新经济等数字经济产业的土地供给和政策支持，通过数字化应用场景的系统化布局，推动新技术产品的迭代升级，并加快数字技术赋能传统产业，提高经济发展质量。生活数字化转型方面，通过智慧便捷的数字化服务，扩大基本公共服务设施的共享范围，提升供需匹配度与空间均衡度，通过虚实相融的元宇宙平台，弥合空间鸿沟，跨越时间阻隔，增加全新的生活模式与文化体验选择，满足人民对美好生活的新期待。治理数字化转型方面，通过建设数字孪生城市，精准监测城市的运行状况和生命体征，开展仿真模拟预测，提升城市风险预警能力，优化资源统筹调度与规划决策，助力城市运行脱碳化、循环化，实现对超大城市空间要素与数据资源的高效协同治理。