《上海城市发展战略规划研究报告2023》综述

2023年，国务院政府工作报告和上海市政府工作报告都明确了“稳字当头、稳中求进”工作总基调，强调要保持政策连续性、稳定性和针对性，以应对战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的外部环境，要完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。

更好统筹国内国际两个大局，加快构建“双循环”新发展格局，推动高质量发展取得新进展。一方面，要把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环动力和可靠性，加快科技自立自强步伐，加快建设现代化产业体系，全面推进城乡、区域协调发展，实施城市更新行动，提高国内大循环的覆盖面。另一方面，要进一步深化改革开放，更大力度吸引和利用外资，优化区域开放布局，实施自由贸易试验区提升战略，增强国内外大循环的动力和活力。上海要主动应变局、育新机、开新局，在持续增强“四大功能”中带动“五个中心”全面升级，深入实施“三大任务”，深化高水平改革开放，促进内外需协调发展，努力成为国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接。

更好统筹民生供给与人民需求，持续发展社会事业，创造高品质生活新典范。强化基本公共服务，兜牢民生底线，加强住房保障体系建设，深化医药卫生体制改革，实施积极应对人口老龄化国家战略，繁荣发展文化事业和产业，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民，满足各类人群全周期、多层次的生活服务需求。上海要强化养老托幼服务和社会保障，深入推进健康上海建设，进一步改善市民居住条件，推进城中村改造和保障性住房规划建设；加快建设公共文化服务高质量发展先行区，传承城市历史文脉，实施重大文化产业项目带动战略，推进文化和旅游深度融合发展，着力弘扬城市精神品格，提升国际文化大都市软实力。

更好统筹发展和安全，促进发展方式绿色转型，建设安全韧性城市，全面推进美丽中国建设，开创超大城市高效能治理新局面。以高品质生态环境支撑高质量发展，在全面绿色转型中增强竞争力和持续性，深入推进环境污染防治，加快建设新型能源体系，发展循环经济，推进资源节约集约利用，加快数字化绿色化协同转型。以新安全格局保障新发展格局，调整优化稳就业政策，切实保障粮食和重要农产品稳定安全供给，有效防范化解重大风险，筑牢城市安全屏障。上海要着力推动绿色低碳转型，深入打好污染防治攻坚战，建设绿色生态空间；守牢城市安全底线，加快“平急两用”公共基础设施建设，不断提升对各类风险预警防范化解的能力，增强社会治理效能，深化城市精细化管理，以新发展理念引领城市发展规划、建设标准、管理要求，不断提高超大城市治理现代化水平。

当前，世界经济复苏困难重重，高通胀持续推高生产生活成本；气候变化转折年业已到来，全球城市正面临严峻韧性挑战；国际政治格局动荡叠加疫情风险，全球生产生活资源链条加速重构；第四次工业革命进入关键突破期，新技术深刻影响城市竞争赛道抉择。在此复杂综合的发展趋势下，顶尖全球城市的规划建设既呈现出在已有路线上继续前行的惯性，又在当前的局势助推下不断强化优势发力点。

1、持续趋势

加速气候行动、加快经济复苏、加强包容性发展是全球超大城市的共通趋势。

为应对气候变化带来的更频繁和更剧烈的极端气候事件，超大城市不断加强对气候风险的综合研判及系统应对。兼顾长期战略和应急行动两方面，加快气候目标的传导实施和行动落地，持续拓展各领域碳减排行动的广度和深度，并更加重视向气候正义社会的转型。

为应对全球通胀和世纪疫情的长尾效应，纽约、伦敦等城市正在采取系统性的经济复苏战略。在布局新经济领域的同时，更加注重保持经济系统的多元性和经济增长的公平性，支持中小企业发展，扶持文化创意经济发展，加强可负担文化空间保障。

为加强民生托底并持续吸引创新人才，通过人文主义导向的城市更新，继续“升级”城市的包容能力。全维度细致入微地保障弱势群体的基本生存与发展权力，努力消除生活服务、就业保障、社会融入、心理支持等各个维度的不平等现象，鼓励更多样规格和类型的住房单元供应，营造人人共享的公共空间。

2、新兴热点

近年来，生活生产服务的就近布局、技术驱动下的新生活方式、虚实融合的元宇宙城市不断累积成势，成为不容忽视的新兴热点。

随着逆全球化思潮抬头、地缘政治格局日益紧张，全球城市正积极建立就近化、本地化的清洁能源与物料供应体系、农业与食物系统、公共服务系统。在不断增强城市巨型生态系统“自给自足”能力和抗风险能力的同时，也让市民重新找回“附近”的日常生活。

数字技术的快速进步正在改变人们的日常生活方式，疫情成为这一转变的“催化剂”。灵活办公成为不可逆转的趋势，推动城市职住空间结构重塑，城市传统就业中心和商务区面临活力下降挑战。同时，满足人们随时随地工作和面对面交流双重需求的新兴工作场所逐渐涌现，居职混合空间正成为传统就业中心和居住区的共同转型选择。

“虚实融合”已成为人们对未来生活时空的一致判断，诸多全球城市正在积极发展以虚拟融合技术为代表的元宇宙产业。加快元宇宙应用场景，建设城市型、园区型、社区型城市实验室，注重数字包容性建设和人性化服务，加速城市空间治理模式的全面数字化转型。

始终坚持“四个放在”，以国家重大战略为牵引，推动改革开放向纵深发展。2023年是长三角一体化发展上升为国家战略五周年，习近平总书记主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会并要求，推动长三角一体化发展取得新的重大突破，在中国式现代化中更好发挥引领示范作用。《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》正式实施，成为首部经国务院批准的跨行政区国土空间规划。浦东社会主义现代化建设引领区高起点推进，上海自贸试验区迎来设立10周年，临港新片区以“五自由一便利”为核心的制度型开放体系基本形成。国家发展改革委印发《关于推动虹桥国际开放枢纽进一步提升能级的若干政策措施》，助力虹桥国际开放枢纽建设。第六届中国国际进口博览会成功举办。上海在全面深化改革、扩大高水平对外开放中的“风向标”作用更加彰显。

持续聚焦“五个中心”和“四大功能”，不断提升城市能级和核心竞争力，着力推动高质量发展。陆续发布《提升上海航运服务业能级助力国际航运中心建设行动方案》《上海市推动制造业高质量发展三年行动计划（2023—2025年）》《关于推进张江高新区改革创新发展建设世界领先科技园区的若干意见》等政策文件，召开推进上海国际金融中心建设领导小组会议、第15届浦江创新论坛、2023世界人工智能大会、上海市生态环境保护大会、上海大都市国际咨询会等。

全面践行人民城市重要理念，坚持在发展中保障和改善民生，持续提升人民生活品质。世界技能博物馆、徐家汇体育公园、浦东足球场、上海自行车馆等一批重大文体设施相继建成开放，上海博物馆东馆、上海大歌剧院等有序推进建设。“一江一河”两岸公共空间品质加速提升，新亮点持续展现。颁布《关于深化实施城市更新行动加快推动高质量发展的意见》，深入落实本市城市更新三年行动计划，开展城市更新单元试点工作，持续推进“两旧一村”改造。为满足新市民和青年人的住房需求，加快保障性租赁住房建设。聚焦解决群众“急难愁盼”的问题，在全市层面全面推进“15分钟社区生活圈”行动。

1、总体情况

2023年，上海在各项全球城市榜单中保持在第二方阵，但在宜居水平、安全韧性等方面与顶级全球城市仍有差距。城市各项指标除个别受疫情影响出现明显波动外，整体运行状况良好。“四大功能”不断强化，“五个中心”能级持续提升。全市经济保持恢复性增长态势，体现了较强的韧性和活力。但经济持续恢复发展的基础尚不稳固，面临的挑战和压力明显加大。城市活力和就业吸引力需要持续关注，文化内涵还需进一步挖掘和提升，安全挑战的应对能力还需强化。随着资源环境约束日益趋紧，上海城市建设已进入以更新为主的新阶段。

一是上海在全球城市网络排名保持第二方阵，全市经济保持恢复性增长态势，但持续回升向好的基础仍需巩固。2022年，上海在世界城市排名（GaWC）中保持第5位。2023年全球城市实力指数（GPCI）从第10位下降到第15位。在宜居性、人才竞争力等方面与顶级全球城市仍存在差距。全市经济整体呈现持续恢复、回升向好态势。2022年全市地区生产总值（GDP）达到4.47万亿元，人均地区生产总值超18万元，达到发达经济体中等水平。2023年前三季度，实现地区生产总值3.3万亿元，按可比价格计算，同比增长6%。居民人均可支配收入达到7.96万元，位居全国城市首位。“十四五”以来，外部形势变化远超预期，逆全球化倾向拖累全球经济复苏。全市经济恢复呈现波浪式发展、曲折式前进过程。传统产业受疫情影响持续显现，新兴动能支撑仍显不足。利用外资增速出现下降态势，外贸出口下行压力加大。

二是全市常住人口出现下降，中心城各区人口下降幅度大，可能会对城市活力和就业吸引力带来影响。2022年底，全市常住人口2475.89万人，比2021年底减少13.54万人，是自2000年以来人口规模减少最多的一年。其中，外来常住人口比上年减少25.73万人，已经连续两年下降。2022年上海人口最主要的净迁出地是合肥、重庆、杭州、成都等二线城市。2020—2022年，中心城各区人口下降幅度大，尤其是黄浦区人口减少15.4万人，下降幅度超过23%（见图 1）。2022年上海就业人口比重¹有所下降，从2020年52.4%下降到51.3%。根据百度大数据统计，2022年全市就业人口相比2021年下降了23万。

图 1 2020—2022年各区常住人口变化情况示意图

（数据来源：2020—2023年《上海市统计年鉴》）

三是土地资源紧约束态势不改，上海城市建设已进入以更新为主的新阶段。截至2023年第一季度，全市现状建设用地总规模约为3112.5平方公里，距离3200平方公里的规划目标，未来净增规模仅为 87.5平方公里。全市单位建设用地地区生产总值（GDP）产出逐年提高，2022年约为14.4亿元/平方公里，但与深圳（2022年约31.4亿元/平方公里）、香港（2022年约89.9亿元/平方公里）等城市的差距尚未拉近。2020年以来，主城区建设用地总规模基本保持不变，全市供应土地来自存量的比例从43%提高到54%。上海作为超大城市亟需转变发展方式，进一步探索完善城市更新模式。

2、创新之城：“四大功能”不断强化，“五个中心”能级持续提升，而国际科技创新中心建设的重要性和急迫性进一步凸显

一是国际经济中心综合实力持续增强，但经济稳增长压力持续加大。2021年，全口径工业增加值首次突破1万亿元，全口径工业总产值首次突破4万亿元。但受疫情影响持续显现，规上工业恢复较慢，两年平均增速不到1%。2023年前三季度，全市规模以上工业总产值2.9万亿元，低于苏州市3.2万亿元。生产性服务业持续向“专业化+高端化”拓展，但数字经济核心产业、信息服务业、科技服务业等相比标杆省市仍有差距。国际消费中心城市建设全面推动，累计引入2151家首店，社会消费品零售总额达到1.6万亿元，规模居中心城市首位，但也存在居民收入增速放缓、消费信心不足等问题。2022年上海常住居民人均可支配收入同比仅增长 2.0%，低于2016—2021年平均增长7.5%。

二是金融中心地位需进一步夯实。上海在全球金融中心指数（GFCI）排名2020年第3位，2022年第6位，2023年继续回落至第7位。金融企业集聚能级和全球服务辐射能级尚存在差距，外资银行资产在上海的占比仅10%左右，远低于纽约（20%）和伦敦（50%）的占比。尤其是全球前50位的资管机构暂无一家在上海设立总部，对比纽约（10家）和伦敦（6家）还存在较大差距。

三是国际贸易中心枢纽功能全面提高，但在总部型机构能级上仍有差距。2022年，口岸贸易总额达到10.4万亿元，占全球比重提高到3.6%左右，保持世界城市首位。截至2023年上半年，跨国公司地区总部和外资研发中心累计分别达到922家、544家，符合“十四五”发展预期。但上海跨国公司地区总部中大中华区及以上级别占比仅为21%。相比较，新加坡拥有超过4200家、香港超过1400家跨国公司地区总部，且大部分为亚太总部或全球总部，上海跨国公司总部规模和级别均有待提升。

四是国际航运中心深入建设，但航空功能和国际竞争力有待恢复。2023年，上海港集装箱吞吐量突破4900万标箱，连续14年位居世界第一，上海国际航运中心排名稳居全球前三。但高端航运服务短板依然存在，航运金融交易规模占比不足全球的1%，国际海事仲裁量不到伦敦的5%和新加坡的一半。受疫情和国际经济形势等因素影响，上海市航空旅客吞吐量和国际客流比例尚未恢复到2019年水平。

五是国际科创中心策源功能稳步提升，但成果转化和创新人才集聚与伦敦、北京等城市差距明显。全市战略科技力量不断增强，已建和在建的国家重大科技基础设施达15个，3家在沪国家实验室全部挂牌运行，2家国家实验室基地获批，但在科技成果转化和创新人才集聚方面距离国内外先进城市有较大差距。2022年上海有效发明专利产出20.2万件，低于北京47.77万件和深圳21万件。近年来上海累计孵化毕业企业仅为深圳的1/2和北京的1/7。2022年全球人才竞争力指数（GTCI）中上海排名83位（共155个城市），相比2020年下降了51位。在澳大利亚2thinknow研究机构发布的以文化资产、人力设施和市场联通为主要测度指标的创新城市指数中，2022—2023年上海排名从 2016年的32位下降到第46位。

3、人文之城：各类各级公共服务设施建设有序推进，但文化内涵还需进一步挖掘和提升，公共服务不均衡不充分问题依然存在

一是国际文化大都市有序推进，但文化内涵还需进一步挖掘和提升。高等级文体设施建设有序推进，一批家门口的演艺新空间、人文新景观和休闲好去处陆续建成。但在全球城市实力指数（GPCI）的文化与交流维度²，2015年至2022年上海的排名有所下降，从第16位下降至第24位，其中旅游资源、文化设施等表现较好，受疫情影响，国际互动（外国居民数量、外国游客数量等）和引领潮流的潜力等方面表现较差。上海城市发展对于把文化文脉作为精神支柱的认识还不足，文化影响力和吸引力作用的发挥还不充分，文化软实力亟需提升。

二是社区公共服务设施15分钟覆盖率持续提升，但应对市民的多元需求仍需不断提升设施的精准化配置。2023年市政府召开了全面推进“15分钟社区生活圈”行动部署会，推动“15分钟社区生活圈”建设由规划向行动转型。全市社区级公共服务设施15分钟覆盖率超过80%，但不均衡不充分问题依然存在。以养老设施为例，总体布局与老年人口分布仍不相匹配：中心城部分街道老年人与养老床位的比值远超全市平均值；而郊区既有养老服务机构还存在资源闲置、利用率不高等问题，如崇明区现状养老机构平均入住率仅43.8%，区级养老机构入住率更是低至18.1%³。同时调查显示，市民对于失能失智老人的护理床位和条件较好的双人间床位的需求矛盾更加突出。

三是可负担、可持续、高品质的住房体系稳步构建，但保障性住房与社会需求之间的匹配度仍待提升。上海逐步构建了“一张床、一间房、一套房”多层次保障性租赁住房供应体系。2016—2023年全市新增保障性住房共约80万套（间），已经完成 2035年规划目标总量的80%。但保障性租赁住房的布局与就业岗位、轨道交通站点的空间匹配度不高，产品结构与新市民、青年人、关键岗位从业者等主要受众群体的需求匹配度也不高（见图2）。

图 2 现状就业人口与保障性租赁住房的空间分布情况对比图

（数据来源：就业人口来源于第四次经济普查数据，保障性租赁住房数据来源于市房管局）

4、生态之城：生态环境治理成效显著，但面对未来更加复杂和不确定的安全挑战，韧性水平和应对能力还需进一步提高

一是落实绿色低碳发展要求，能源结构持续优化。风电、太阳能光伏、垃圾发电装机容量持续提升，万元地区生产总值（GDP）能耗从2016年的0.39tce下降至2022年的0.26tce。随着经济恢复，未来用能需求会持续增加，但受规划基数偏低、指标口径调整等因素影响，完成“十四五”规划预期目标的难度加大。

二是深入打好污染防治攻坚战，生态环境质量持续改善。截至2022年，地表水273个考核断面达到或好于III类水体比例95.7%，远超“十四五”60%的规划目标。PM_2.5、NO₂、PM₁₀均降到有监测记录以来最低，其中PM_2.5为25微克/立方米。生活垃圾回收利用率达到42%。生态环境领域各项指标均好于预期。

三是生态空间建设持续推进，但临沪地区和市域生态网络连通性和综合服务效能不足，生态空间的综合价值尚待挖掘。“一江一河”、环城生态公园带等建设推进有力，全市公园数量达到670座，人均公园绿地面积9.0平方米。集中连片推进造林工作，全市森林覆盖率达到18.5%。但主城片区西部、北部生态网络以及大都市圈跨界生态走廊的连通性亟待加强（见图 3）。生态空间与区位、资源、人群的融合度不足，综合服务价值有待差异化挖潜。

图 3 2022年全市生态网络连通性示意图

四是面对未来更加复杂和不确定的风险挑战，应对能力还需进一步提高。能源系统面临极端天气、国内外形势等不确定性挑战，能源供需存在从紧平衡转向硬缺口的风险。水资源供给面临气候变化、咸潮入侵、上游来水水质变化等多方面挑战。水利设施受水情工情、气候变化影响，边际递减效应日益明显。应急避难、消防救援等防灾减灾综合治理水平还有待提高。对标国际先进水平，应急物流仍存在体系架构不够清晰、设施配套不够完善、运营管理效率偏低等问题。

5、空间支撑：区域协同从理念走向规划与实施，市域空间格局持续优化，但公共交通对空间组织效能的提升作用仍待进一步发挥

上海大都市圈多尺度战略空间单元规划行动逐渐得到落地。以“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”为指引，市域空间格局持续优化，不断推进形成网络化、多中心、组团式、集约型的空间体系。但各主要功能区联动有待加强，公共交通对空间组织效能的提升作用仍待发挥。

一是上海大都市圈规划成果不断在相关规划中体现与落实，城市间合作联系逐渐升级，但仍面临不少风险挑战。各市在编制“十四五”规划纲要和国土空间总体规划时，均将融入上海大都市圈、实施协同规划作为重要内容。区县和街镇层面自下而上的跨界协同实践也不断涌现。围绕创新、交通、生态、人文等重点领域，协同逐渐从理念走向规划与实施：上海、苏州、无锡等共建沪宁科创带，环太湖城市共同打造环太湖科创圈；沪宁沿江高铁开通运营，沪苏两地轨交11号线接轨；湖州、无锡、苏州、常州共同发起环太湖“昆蒙框架”实施联盟保护生物多样性，环太湖六市签约共建联合林长制；大运河沿岸城市共同建设大运河文化带等。但是，大都市圈也仍然面临水质问题突出、创新投入和转化能力有待提升、多层次轨道交通亟需完善等问题。

二是综合交通体系不断完善，但公共交通对空间组织的格局引领作用仍待加强。随着长三角区域一体化实施进入加速期，上海铁路北部沿江沿海通道、中部沪湖通道等加快建设，南向跨杭州湾通道需要立足新发展格局提前谋划。新城“多辅”枢纽格局规划实施进度不一，面向市域空间新格局优化仍需加强交通引导和支撑作用。桃浦智创城、外高桥、漕河泾等就业中心和产业园区的轨道交通服务仍有待加强，需要针对系统网络结构作进一步完善。交通网络规划还需从“布局适应”走向“格局引领”。

三是城乡体系逐步完善，新城增长极作用初步显现，但还需进一步促进功能培育。中心城人口进一步疏解，主城区辐射带动效应不断增强，核心产业和高端资源要素持续集聚。通过就业人口核密度分析，中央活动区集聚了最大规模的就业人群。中外环之间以及主城片区，形成漕河泾—上海南站、前滩、莘庄、虹桥商务区、浦东张江等若干就业中心（见图 4）。新城建设已经进入全面发力、功能提升的关键阶段。但新城人口导入效果低于政策预期，新城与中心城还未形成梯次发展、优势互补、相互赋能的格局，与中心城通行时间还较长。近郊新市镇人口持续增长，乡村地区人口继续下降。远郊城镇与临沪地区一体化发展仍有较大提升空间。

图 4 2022年主城区就业中心分布分析图

（数据来源：百度慧眼大数据）

2023年，关于上海高质量发展与中国式现代化的关注度一直居高不下，体现了政策引导下的城市战略共识，最受关注的领域是经济恢复、科技创新与区域协同，最受关注的地区是上海自贸区和长三角一体化示范区⁴。

相较去年，官方媒体报道对营商环境的聚焦度持续提升，其次则是围绕长三角、产业链、自贸区、“一带一路”等关键词展开，对于新经济与科技创新的报道进一步向数字化、人工智能、机器人、新能源汽车、生物医药等行业拓展，自贸区政策、城市更新也获得较高关注（见图 5）。学术研究领域继续重点关注数字经济、数字化转型、双碳战略，对城市更新与保护、城市治理、城市文化的关注度明显提升（见图 6）。线上公众自媒体则更聚焦国际与全球、企业与项目、创新与科技、文化与教育四组关键词，普遍关心户口、社保、待遇、养老、街道、社区、衣食住行等民生事务，以及5G、智能、数字、元宇宙等数字化转型最新动态（见图 7）。

图 5 2023年“上海”相关CNKI报刊媒体关键词

图 6 2023年“上海”相关CNKI学术期刊关键词网络

图 7 2023年“上海”及“城市”相关主要线上自媒体平台关键词

（数据来源：新浪舆情通）

建议上海应坚持新经济发展、多样化服务、多风险防范、数字化转型、韧性水平提升五个方面的城市发展战略导向，聚焦实现经济运行整体好转，提升城市软实力、城市韧性和抗风险能力等当前重点任务，持续深化细化战略实施路径，以促进上海“世界影响力”的能级显著提升、“社会主义现代化”的特征充分彰显、“国际大都市”的风范更具魅力。

把握新一轮经济竞争机遇期方面。不断强化新经济发展动能，在优化主城区创新生态系统和新城产业能级的同时，重视城市全域消费空间提质增效和文化战略的社会经济带动作用。进一步发挥开放枢纽辐射带动能力，全方位大力度推进首创性改革、引领性改革，推动杭州湾地区交通、产业与空间协同发展，服务构建新发展格局。

满足多元化人口需求方面。始终关注不同市民群体需求，在加强关键岗位人员服务保障的基础上，通过完善基本公共服务供给机制，提供多层次多样化的社会人文关怀，促进新市民融入城市。激发文化创新创造活力，大力提升文化软实力，推进国际文化大都市和人文之城建设。探索城市更新可持续发展新模式，协调保障多元主体利益，在城市小规模、渐进式的滚动更新中不断深化践行人民城市重要理念。

应对气候变化与多元风险方面。积极推动经济社会发展全面绿色转型，提升城市气候适应能力和减缓实效，不断夯实水资源、能源安全供应能力。推动防灾减灾体系向场景化、预案式的全过程模式转型，并完善应急物流体系建设。重视生物多样性丧失和生态系统服务退化问题，构建城市生物多样性保护体系，全面推进韧性安全城市建设。

加快城市数字化转型方面。在持续推动经济数字化、生活数字化、治理数字化的过程中，积极营造数字化生活消费新场景、防灾减灾智慧化应用场景，不断提升城市灾害应急系统与物流系统的信息化水平，为城市生活方式的数字化转型做好趋势预判与空间战略准备，建设真正为人服务的数字城市。

提升空间治理韧性水平方面。立足上海大都市圈、城镇圈和社区生活圈空间治理机制，依托规划实施保障和多样化运营机制，加快临沪跨界城镇圈空间协同发展，不断提升全市多领域协同的空间资源统筹整合能力，以社区空间的适应性提升和参与式治理工作路径的建立，充分调动人民群众积极性主动性创造性，推动韧性社区建设。