任琳:全球治理与国际组织的进展、趋势与应对

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导语：

近日，中国社会科学院世界经济与政治研究所全球治理研究室主任、研究员任琳教授应邀到访华南理工大学公共政策研究院（IPP）明远讲坛，并举行题为“全球治理与国际组织——进展、趋势与应对”学术讲座。

任琳教授在讲座中指出了大国博弈框架下全球治理体系的五个新趋势。她表示，当今世界大国博弈以各种方式投射至全球治理领域，掣肘了各国集体行动的形成，使得国际多边机制遭遇政治化风险，这极大加深了全球治理复杂性。

她指出，如何在新一轮地缘政治回潮的背景下，寻找到一种可行的国际制度融合方案，在大国间寻找共识、规避冲突，确保为国际社会提供充足的公共品，可能是当下国际关系学者最值得思考的问题之一。

本文为IPP新媒体团队根据任琳教授讲座内容整理，内文略有删节。‍‍‍

任琳教授在IPP举行题为“全球治理与国际组织——进展、趋势与应对”学术讲座

全球治理的学理概念与现实挑战

从学理概念来看，全球治理系一系列用于应对金融危机、气候变化等全球性问题而搭建的专业性的国际组织和机制。

在这些国际组织和平台上，主要国家特别是大国是公共产品的主要提供者。它们通过提供技术、资金和人员支持，筹集足够多的公共产品资源，共同应对全球问题，克服集体行动难题，形成集体行动合力。

3月25日，联合国安理会通过决议，要求斋月期间加沙地带停火，但在此前，有关巴以问题的多项决议草案都未在安理会通过，引发了关于联合国参与全球治理能力的担忧。 图为联合国总部图源：新华社

实际上，符合学理概念的、典型的全球治理几乎是不存在的。全球治理在某些领域实现得更加完善，但在另一些领域却举步维艰。

美国的官方文本并没有出现过“全球治理”这个词。美国对全球治理具体议题的态度往往与其国内利益和国际战略相关联。

在欧盟的相关文本中，“全球治理”前面会加上很多前缀，比如：全球环境治理、全球贸易治理、全球气候变化治理等。全球治理往往被具体化到某一个领域。

相比而言，国内不少文献也会从整体的角度去理解全球治理，呼吁国际社会朝着这个共同愿景而努力。

近年来，我国学界对经济、能源、卫生等领域内治理的关注在增加。

例如在北极治理问题上，国际社会并没有形成一个完整意义上的全球治理共识，因为这涉及到利益攸关国之间的诸多争议，包括北极航道、北极能源、渔业资源、空间资源的分配等。有些问题领域例如避免北极军事化的争议具有很强的大国博弈色彩。

但是，“南极模式”却成为一种相对典型的全球治理范例。很多国家在南极建立科考站，在环境保护等领域达成合作治理。

中美科考站在南极治理上实现了许多合作，包括联合研究和数据共享。图为 “雪龙”号图源：新华社

尽管在这种治理模式中，大国也因为自身知识、技术和装备的先进性而拥有一定的优势，但在南极问题上大国博弈的色彩被大大淡化了。国际社会就南极保护达成了普遍共识，较为成功地形成了集体行动。

从去政治化去安全化，到权力政治回归

一些学者认为，当外部危机足够严峻时，即使主要的大国之间存在争议或博弈，国际社会也能形成集体行动。然而，事实并非如此。

当下，大国博弈因素不仅没有被淡化，反而是氛围越来越浓了。

2008年之前，由于历史性原因，形成了以G7为核心主导机制的全球经济治理体系。2008年金融危机后，为了在全球形成宏观经济的调控，稳定全球的金融秩序，防止负面效应溢出，G7升级成为G20机制。以中国为代表的新兴国家受邀参与其中，为金融危机的应对和全球经济治理做出了巨大贡献。

可见，当时大国之间是可以达成共识，甚至可以因此摒弃一些不同的看法，主动地淡化地缘政治博弈的影响。某种程度上，这也是一个去政治化去安全化的过程。

然而，2018年以来，以上逻辑发生逆转。现实主义、权力政治、安全化的趋势再次回归。
此前的G20财长会议上，财长们因在俄乌冲突及加沙问题上的分歧未能就联合声明达成一致。图源：新华社‍‍‍‍

人们曾经有过建成一个地球村、实现理想全球治理的愿景。但是今天，发达国家、新兴经济体和发展中国家都遇到了不同程度的困难和挑战。国际社会甚至对全球化和全球治理的理念产生质疑。

我们曾经认为，国际社会可以围绕经济秩序构建世界贸易组织规则，并通过持续的改革，减少贸易争端，进而实现世界范围的经济增长。对于全球性问题，我们的设想是形成一个更大规模的集体行动，让更多的国家参与，提供更多的公共产品。

但是，在新冠疫情爆发之后，全球卫生治理领域却出现了有些发达国家减资甚至威胁退出相关国际组织的情况。尽管当时的全球卫生治理形势异常紧迫，但主要大国却无法达成集体行动。这是为什么？

如果我们完全抛弃现实主义和权力政治的视角，很难理解诸上趋势逆转的现象。

当下全球治理的显著特征

当下全球治理和国际组织的进展有以下几个显著特点：

第一，美国对华竞争将继续冲击全球治理的结构。

目前，美国对华脱钩战略的政策重点越来越聚焦，手法也日臻成熟。美国曾提出“小院高墙”战略。当下，美对华“脱钩”的领域虽然变小了，但是更加聚焦于“关键核心领域”—— “院子”虽然小了，但“墙”却更高了。

美国财政部长耶伦和商务部长雷蒙多访华时，都强调“美国无意寻求与中国脱钩”，但随后又表示，美国在某些涉及到美国安全相关的领域要对华脱钩。

事实上，他们掩饰了美多次泛化所谓安全领域范围的事实。美国甚至推出《中国竞争法案2.0》，以制度化的方式加强对华技术封锁和出口管制。此前，美国主张把更多的国家纳入到美国引领的全球化和全球治理体系当中，制造不对称的相互依赖，从而实现其全球战略。

而现在，美国却强调相互依赖可能也是一种“风险”，而“去风险”则意味着建立“有韧性且有效的供应链”，确保美国不会受到任何其他国家的胁迫。在某种程度上，大国博弈的现实改变着既成全球治理体系的运行逻辑。

第二，大国博弈的升级使国际组织改革面临政治化的风险。

八九十年代，研究国际组织的学者倾向于去从国际社会的角度思考全球的福利在哪，国际组织要发挥什么样的功能。

但是今天，国际组织很难把高级政治排除于国际组织的话语体系之外。以世界贸易组织改革为例。为了降低新兴大国的影响，美国一直对世界贸易组织的改革采取消极的姿态。反而是欧盟、日本和中国，以及一些中等强国，在积极提出世界贸易组织改革的建议。

又如，乌克兰危机后，部分国家通过部分国际组织的渠道谴责俄罗斯的同时，还提出要“取消俄罗斯在联合国安理会常任理事国地位”，将俄罗斯“踢出”多边秩序。

一个有规则、有秩序的国际组织可以在一定程度上限制冲突和战争；相反地，一旦国际组织的规则和秩序失效，世界将面临更大的安全威胁。

第三，“全球南方”成为全球治理领域的新兴力量。

“全球南方”国家较以往更积极地参与联合国行动，为维护世界和平和地区稳定发挥越来越显著的建设性作用。它们在联合国框架内密切合作，使发展问题被放置到国际议程和联合国工作的中心位置。

不过，由于一些外部因素的影响，“全球南方”的发展也对国际秩序带来了新的挑战。发达国家都看到了“全球南方”的崛起和力量，也在思考怎样把这个力量重新整合到由发达国家主导的世界秩序中去。

一些发展中国家的国际化参与程度其实很高，参与全球治理也很活跃。它们参与国际事务、提高话语权的意识非常强。在过去的几十年里，它们在国际事务的参与度和独立性方面都在增长。这也在一定程度上引发了发达国家的一些担忧。

目前，美国为代表的发达国家希望把印度塑造成“全球南方”的领导者，同时淡化中国在“全球南方”中的影响力，从而达到分化发展中国家集体力量的目的。相关国家需要对这种战略导向保持高度警惕。

第四，气候变化领域的治理合作日益紧迫。

碳边境税、碳排放目标、化石燃料的清洁化等议题的治理讨论已经成为大国合作的重要切入点。相比其他领域内大国博弈的升级态势，在全球气候治理这个领域里，我们看到了更多的合作与对话。

世界气象组织秘书长塞莱丝特·绍洛日前表示，中国是全球气候行动的典范，“持续与中国合作将是世界气象组织一直支持的关键一环”。图源：新华社

即使有斗争，气候治理问题但还是在一定程度上能够把大国聚合到一起。全球变暖和极端气候的影响日益明显，亟需纳入我们的视野。这些年，中国为了实现“双碳”目标作出了巨大贡献。随着世界经济增长放缓，不少主要经济体承压巨大。

例如，欧盟也在思考如何统筹发展和安全、绿色增长和经济增长之间的矛盾。当下的国际环境和世界经济增长遇到问题，也增加了各主要经济体实现绿色增长目标的难度。

国际组织的改革方向

在思考全球治理平台的发展趋势时，我们需要特别关注主要国际组织的改革方向。

目前，部分国际组织的改革已经取得了一些进展。中国一直积极支持安理会改革，增加发展中国家的代表性和发言权，让更多的中小国家有机会参与到安理会改革的讨论当中，尤其是纠正对非洲地区的历史不公。

但是，对于安理会改革的政策指向，大国间依然存在分歧。美国支持德、日、印三个国家加入安理会；日本希望能够进入到最高级的全球多边谈判平台；俄罗斯则强调亚非拉国家提升话语权的诉求，力推印度和巴西。

同时，许多新兴大国都呼吁加强G20在全球宏观经济协调方面的作用。过去几届G20峰会通过“G20+”机制，让“全球南方国家”逐渐进入讨论平台。可以说，G20峰会的“扩容”也在一定程度上折射出了全球治理的多元变化。

此外，世界贸易组织在推进机制改革方面虽仍然举步维艰，但在部分议题领域的治理方面也有一定的进展。例如，世贸组织第12届部长级会议（MC12）就达成了渔业补贴协定等积极成果。

不过，一些国际组织的改革进程也面临新的变化与风险。北约在2022年接收芬兰成为第31个成员国。北约扩容后的亚太化趋势也值得关注。与经济领域中的扩容不一样，北约的亚太化更值得警惕。加之今年是大选年，很多国家国内的政治极化会明显加剧。

今年11月份的美国大选将会对全球政治经济和全球治理带来重重冲击。在可预见的未来，全球治理与国际组织的发展将持续受到地缘政治因素的影响。

同时，许多地区的区域一体化出也现了积极进展。例如，《区域全面经济伙伴关系协定》（简称RCEP）强化了原材料、产品、技术、人才、资本、信息、数据等要素的在亚太区域的流动。

这一机制降低了关税壁垒，改善了亚太国家的经贸关系。此外，拉美地区的一体化程度也有所增强：2024年是拉美的多边年，G20会在巴西召开，APEC在也秘鲁召开。

作为一个全球南方国家聚集的区域，拉美在全球治理事务中的重要性也在凸显。去年的第七届拉美和加勒比国家共同体峰会通过了布宜诺斯艾利斯宣言，批评了美国对古巴的封锁，同时也发出了加强区域一体化和独立性、反对外来势力干涉的声音。

另外，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（简称CPTPP）也在扩大成员国范围。2023年7月在新西兰召开的第七次CPTPP委员会会议上，英国作为域外国家正式签署并加入CPTPP。中国也一直对加入CPTPP持有开放的态度。

我国正在积极推动加入CPTPP(《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》)和DEPA(《数字经济伙伴关系协定》) 图源：新华社

总的来说，当今的全球治理正面临着前所未有的挑战和变化。尽管理论上，全球治理被视为一种集体行动，但在现实中，主要大国以自身国家利益和地缘政治为导向的做法使得全球治理的实践难以达到预期的完善状态。安理会、世贸组织等机构的改革也成为许多国家关注的焦点。

地区一体化已经成为了一种全球治理的新范式。如何在新一轮地缘政治回潮的背景下，寻找到一种可行的国际制度融合方案，在大国间寻找共识、规避冲突，确保为国际社会提供充足的公共品，可能是当下国际关系学者最值得思考的问题之一。

文稿整理：朱雁翎徐可欣郭海

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