企业清理丨吊销营业执照重启,5月1日起企业清理又有新路径

营业执照是企业的身份证，是证明企业主体信息的重要依据，对企业的重要性不言而喻。一旦营业执照被依法吊销，这将是企业解散的法定情形，而接下来整个企业就将不可逆地走向清算、注销。

值得关注的是，《企业信息公示暂行条例》于近日修订，新的《企业信息公示暂行条例》（以下称“《暂行条例》（2024）”）将于2024年5月1日起生效，其中第十八条相较于现行条例，明确增加了一种登记机关有权吊销企业营业执照的情形，即“企业因连续2年未按规定报送年度报告被列入经营异常名录未改正，且通过登记的住所或者经营场所无法取得联系的，由县级以上市场监督管理部门吊销营业执照”。那么，这个规定对于现行法律和实践操作的意义又是什么呢？

要回答这个问题，先要了解市场主体因未报送年度报告而被吊销营业执照的立法沿革。对此，法务部做了简单的梳理，如有疏漏，欢迎指正！

旧规：《暂行条例》（2014）第十七条

有下列情形之一的，由县级以上工商行政管理部门列入经营异常名录，通过企业信用信息公示系统向社会公示，提醒其履行公示义务；情节严重的，由有关主管部门依照有关法律、行政法规规定给予行政处罚；造成他人损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）企业未按照本条例规定的期限公示年度报告或者未按照工商行政管理部门责令的期限公示有关企业信息的；

（二）企业公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假的。

被列入经营异常名录的企业依照本条例规定履行公示义务的，由县级以上工商行政管理部门移出经营异常名录；满3年未依照本条例规定履行公示义务的，由国务院工商行政管理部门或者省、自治区、直辖市人民政府工商行政管理部门列入严重违法企业名单，并通过企业信用信息公示系统向社会公示。被列入严重违法企业名单的企业的法定代表人、负责人，3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。

企业自被列入严重违法企业名单之日起满5年未再发生第一款规定情形的，由国务院工商行政管理部门或者省、自治区、直辖市人民政府工商行政管理部门移出严重违法企业名单。

新规：《暂行条例》（2024）第十八条

企业未按照本条例规定的期限公示年度报告或者未按照市场监督管理部门责令的期限公示有关企业信息的，由县级以上市场监督管理部门列入经营异常名录，并依法给予行政处罚。企业因连续2年未按规定报送年度报告被列入经营异常名录未改正，且通过登记的住所或者经营场所无法取得联系的，由县级以上市场监督管理部门吊销营业执照。

企业公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假的，法律、行政法规有规定的，依照其规定；没有规定的，由市场监督管理部门责令改正，处1万元以上5万元以下罚款；情节严重的，处5万元以上20万元以下罚款，列入市场监督管理严重违法失信名单，并可以吊销营业执照。被列入市场监督管理严重违法失信名单的企业的法定代表人、负责人，3年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人。

企业被吊销营业执照后，应当依法办理注销登记；未办理注销登记的，由市场监督管理部门依法作出处理。

市场主体主要分为公司制企业和非公司制企业。2014年之前，登记机关吊销企业营业执照的权力相应散落在《公司法》《公司登记管理条例》和《企业法人登记管理条例》、《企业年度检验办法》中。

（一）《公司法》

《公司法》规制的是有限责任公司和股份有限公司，涵盖了绝大部分的市场主体，其规定的吊销营业执照的情形，适用于所有的公司制企业，但不适用于非公司制的企业。

《公司法》自1993年颁布以来经历了四次修正、两次修订，其中涉及到本文讨论的公司未报送年报的情形，《公司法》与此相关但并不直接的规定为“公司成立后无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业连续六个月以上的，可以由公司登记机关吊销营业执照”。该规定从《公司法》颁布至今一直保留。

实践当中，对于未依法年检或未报送年报的公司，登记机关将会关注其是否符合上述规定的情形，如果该公司未证明其仍在营业，或提出其他合理抗辩的，则可能被登记机关认为符合上述规定的情形，进而被吊销营业执照。但通常情况下，即使公司未依法报送年度报告，出于审慎考虑，登记机关也不会以“无正当理由不开业或停业”为由主动吊销其营业执照。

*根据《公司法》（2018）的规定，公司被吊销营业执照的情形有以下三种（《公司法》（2023）保留了该等规定）：

（1）虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记，情节严重的。

（2）公司成立后无正当理由超过六个月未开业的，或者开业后自行停业连续六个月以上的。但公司依法办理歇业的除外。

（3）利用公司名义从事危害国家安全、社会公共利益的严重违法行为的。

（二）《公司登记管理条例》（1994）和（2005），《企业法人登记管理条例》（1988）和（2011）

《公司登记管理条例》和《企业法人登记管理条例》是《市场主体登记管理条例》的“前身”，《公司登记管理条例》针对的是有限责任公司和股份有限公司，《企业法人登记管理条例》则适用于非公司制企业。

回到本文关注的问题，《公司登记管理条例》（1994）及（2005）的相关规定为“公司不按照规定接受年度检验的，由公司登记机关处以1万元以上10万元以下的罚款，并限期接受年度检验；逾期仍不接受年度检验的，吊销营业执照。年度检验中隐瞒真实情况、弄虚作假的，由公司登记机关处以1万元以上5万元以下的罚款，并限期改正；情节严重的，吊销营业执照。”

《企业法人登记管理条例》（1988）和（2011）也有类似规定：企业法人不按照规定办理注销登记或者不按照规定报送年检报告书，办理年检的，登记主管机关有权吊销其营业执照。

实践当中，依据上述规定，登记机关直接吊销了大量未按时年检企业的营业执照，这两个条例成为当时登记机关吊销营业执照的直接依据。

（三）《企业年度检验办法》

《企业年度检验办法》颁布于1996年，系依据《公司登记管理条例》和《企业法人登记管理条例》的规定而制定的，目的是加强对企业的监督管理，并设立了“年检”制度。企业年度检验（年检），是指工商行政管理机关依法按年度对企业进行检查，确认企业继续经营资格的法定制度。

基于上述立法目的，《企业年度检验办法》更加明确地规定了企业（无论是公司制还是非公司制）未依法接受年检的，登记机关有权吊销其营业执照。

从上述规定可以看出，在2014年之前，无论是公司制企业，还是非公司制企业，都可能因为未依法年检或未报送年报而面临被登记机关吊销营业执照的后果。

2014年，《公司登记管理条例》和《企业法人登记管理条例》作了一次修订，《公司登记管理条例》（2014）、（2016）所规定的可吊销公司营业执照的情形并不多，基本没有超出《公司法》规定的范围，删除了“登记机关有权吊销未按时年检企业营业执照”的相关规定；在《企业法人登记管理条例》中，所规定的可吊销非公司制企业营业执照的情形较多，但同样删除了“登记机关有权吊销未按时年检企业营业执照”的规定。

此后很长一段时间，登记机关只能依据《公司法》的规定，以公司未报送年报的事实推定“企业无正当理由未开业或停业”，进而进一步依据《公司法》的规定吊销公司的营业执照（实践中这种做法极少），但无法据此吊销非公司制企业的吊销营业执照。

*《企业法人登记管理条例》（2019）第二十九条规定，企业法人有下列情形之一的，登记主管机关可以根据情况分别给予警告、罚款、没收非法所得、停业整顿、扣缴、吊销《企业法人营业执照》的处罚：（一）登记中隐瞒真实情况、弄虚作假或者未经核准登记注册擅自开业的；（二）擅自改变主要登记事项或者超出核准登记的经营范围从事经营活动的；（三）不按照规定办理注销登记的；（四）伪造、涂改、出租、出借、转让或者出卖《企业法人营业执照》、《企业法人营业执照》副本的；（五）抽逃、转移资金，隐匿财产逃避债务的；（六）从事非法经营活动的。

无独有偶，《企业年度检验办法》于2014年因被《企业经营异常名录管理暂行办法》替代而废止。与《企业经营异常名录管理暂行办法》同时实施的还有《企业信息公示暂行条例》（2014）、《企业公示信息抽查暂行办法》等规章制度。该等规定是对企业信息公示制度的发展和完善，抛弃了过去登记机关对企业主动年检的框架，要求企业自主申报年报，转变了政府的监管方式。因此，《企业年度检验办法》被废止，而《暂行条例》（2014）也未赋予登记机关主动吊销企业营业执照的权力。

此外，在2021年，《市场主体登记管理条例》替代了《公司登记管理条例》和《企业法人登记管理条例》，统一了对市场主体的登记要求。《市场主体登记管理条例》第四十六条规定“市场主体未依照本条例办理变更登记的，由登记机关责令改正；拒不改正的，处1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，吊销营业执照。”根据该规定，只要市场主体未按规定办理变更登记，登记机关认为属于情节严重的，都可能被吊销营业执照。只不过，实践中登记机关通常都比较“仁慈”，企业未依法办理变更登记的，其后果往往是罚款，但较难被认定为“情节严重”，更不必说被吊销营业执照。

经梳理，根据《市场主体登记管理条例》的规定，市场主体被吊销营业执照的情形有以下四种：

（1）提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得市场主体登记的，情节严重的。

（2）实行注册资本实缴登记制的市场主体虚报注册资本取得市场主体登记的，情节严重的。

（3）市场主体未依照本条例办理变更登记，情节严重的。

（4）市场主体伪造、涂改、出租、出借、转让营业执照，情节严重的。

《市场主体登记管理条例》第三十五条虽然规定“市场主体应当按照国家有关规定公示年度报告和登记相关信息”，但并未将“未依法报送年报”直接列为可被吊销营业执照的情形。

换而言之，在2014年之后至今，只有公司这一市场主体在未依法报送年度报告的情况下，才可能因为构成“无正当理由不开业或停业”的情形而被吊销营业执照，但非公司制企业却不能因此被吊销营业执照，这导致实践中存在不少处于“存续”状态的非公司制僵尸企业，即便该类企业确实无正当理由停业多年，也无法被吊销营业执照。这或许与当年我国对企业监管方向的变化有着直接的因果关系，不可谓是一个“立法空白”。

《暂行条例》（2024）系对《暂行条例》（2014）的一次小修订，弥补了上述的“立法空白”，增加规定“企业因连续2年未按规定报送年度报告被列入经营异常名录未改正，且通过登记的住所或者经营场所无法取得联系的，由县级以上市场监督管理部门吊销营业执照”。

从逻辑上讲，只要某一企业（无论是公司制还是非公司制）确实处于“僵尸企业”的状态，无人经营，没有任何活力，那么该企业大概率无法按规定报送年度报告，进而会被列入经营异常名录。在这种情况下，根据上述规定，登记机关完全有权吊销该企业的营业执照，且该规定似乎没有给登记机关留下自由裁量权的空间，唯一有悬念的是，这个“连续2年”是从新法生效之日起算两年，还是具有溯及力，这就有待相关部门的进一步指导意见了。

吊销营业执照是对企业判“死刑”的具体行政行为，一般而言，登记机关会对此慎之又慎。但考虑到当前实践中存在大量的“僵尸企业”，而相关清算义务人似乎并无主动清理的意愿和动力，这就有必要通过一定的行政手段对“僵尸企业”进行清退，释放市场活力，而登记机关识别“僵尸企业”的最大特征就是是否依法报送年度报告。因此，《暂行条例》（2024）的公布，解决了过去一段时间内吊销营业执照缺乏直接依据的困境，不仅为如何吊销非公司制的“僵尸企业”营业执照问题提供方案，也为吊销公司制的“僵尸企业”的营业执照，提供了直接的执法依据，真正做到“应退则退”。同时结合《公司法》（2023）第二百四十一条的规定，将有效实现对“僵尸企业”的逐步清理推进工作。