2023年35号文的发布标志着城投发展进入了一个新时代。与过去相比，该文件为城投的债务化解和转型提供了明确的方向。在35号文之前，各地政府在处理城投债务和推动其转型方面缺乏统一的指导，往往需要根据自身情况摸索前进。而现在，随着决策层对城投的细分和债务监管政策的明确，城投的转型之路变得更加清晰。
自2014年43号文发布以来，城投转型的大幕已经拉开。随着地方政府债务监管的日益严格和市场化经营的深入推进，城投转型的步伐也在不断加快。在这个过程中，各地政府积极探索多样化的转型模式，如转型为城市基础公共服务提供商、基础设施工程建设单位等。同时，一些地区的城投还尝试与地方产业转型相结合，引领地方产业的发展，甚至转型为产业园区建设运营商。这些转型模式在实践中取得了显著成效，为城投向产业运营商转型提供了有力的支撑。
这些成功案例不仅为城投转型提供了宝贵的经验，也增强了各地方政府对城投向产业运营商转型的信心。这种转型模式不仅有助于解决城投自身的发展困境，还能发挥其在产业转型中的引领作用，吸引更多社会资本参与新旧产业的转换。股权投资基金作为城投产业投资的重要融资渠道，为城投公司提供了更多的资金来源。通过参与或发起产业投资基金，城投公司可以与政府产业引导基金进行对接，撬动更多的社会资本参与产业投资。在这个过程中，城投公司可以担任产业投资基金的管理人、基金持有人或被投资者，从而实现其在产业投资领域的多元化发展。
城投参与产业投资基金的相关规定
1.产业投资基金的监管体制及相关法律法规
首先，产业投资基金属于私募股权投资基金的一个类型，因此需要遵守私募基金相关的监管制度，受到证监会及基金业协会的监管。
其次，产业投资基金中的创业投资基金除证监会及基金业协会外，还须受到发改委的监管。
2.城投参与产业投资基金的不同方式
（1）作为基金持有人
城投发起设立产业投资基金。如果城投发起设立的是有限合伙型私募股权投资基金，以往实践中存在争议，根据《合伙企业法》规定国有企业不得成为普通合伙人，部分观点认为城投不能做基金的普通合伙人，只能做有限合伙人，因此城投可以作为有限合伙人参与基金，受让劣后级份额，承担回购责任。但近年来从国资委、市场监督管理部门在监管实践中的做法来看，对这一问题执行口径较为宽泛，国有企业做基金普通合伙人也能够通过监管审批。
（2）作为基金管理人
城投也可以不出资，而是发挥专业运营能力，担任政府出资的产业基金管理人，代表政府出资人，负责对政府出资的产业基金进行日常运作管理。
（3）作为基金被投资者
产业投资基金也是城投项目一个非常重要的融资渠道，与间接融资渠道相比，股权投资的成本低，期限长，合规风险小，可以有效的改善城投的资产负债率，降低城投的债务规模，尤其是政府或者国资出资的产业投资基金，会比纯市场化的股权投资基金对投资回报的要求更低，期限更长，更适合城投的项目，城投项目大多以公益性为主，规模大，建设期和投资回报期都比较长。
3.利用产业投资基金推动城投转型
（一）融资模式的革新
随着土地财政和城投融资的传统基建投融资体系逐渐暴露出与新时代经济增长模式的不适应性，城投必须深刻转变其投资和运营观念。特别值得关注的是，城投应积极学习和运用股权投资等直接融资渠道。直接融资不仅具有成本低、规模大、期限长的优势，还能够有效降低负债率、优化资产负债表。更值得一提的是，股权投资者追求的回报是浮动的，完全依赖于未来的经营收益。这种特性使得股权投资者会更加积极地参与到项目的经营决策中，发挥其作为股东的监督权。这种参与和监督有助于推动城投加快完善其公司治理结构和制度。相比之下，间接融资人的收益固定，与公司的经营收益联系较弱，因此他们往往没有足够的动力去关心公司的实际经营情况。这种融资模式往往更多地依赖于担保物，如土地等固定资产或政府的信用背书。不改变这种旧的间接融资模式，城投将难以从根本上摆脱对土地财政的依赖，也无法根除政府隐性债务的问题。
（二）公司业务的多元化发展
城投在转型过程中面临着诸多挑战。尽管各地政府和城投公司在业务转型方面进行了多种尝试，但成功的案例相对较少，失败的教训却不少。城投可以利用产业投资基金作为推动业务转型的重要工具。这种基金能够有效地缓冲城投在快速市场化或进入新领域时所面临的风险。通过产业投资基金，城投可以撬动更多的市场资本，从而降低自身的资金投入规模，并分散投资风险。与此同时，与其他社会资本的收益共享和风险共担模式也有助于城投克服资金不足所带来的投资约束。产业投资基金还为城投提供了多元化布局的机会，使其能够介入更多的业务领域。城投可以根据实际情况灵活控制介入程度，既可以积极行使股东权利，深入参与被投资企业的经营管理，也可以仅作为财务投资人，不参与被投资企业的日常经营。部分城投甚至可以选择不进行具体的产业转型，而是充分发挥其传统建设能力和与政府的特殊关系及资金实力，建设并运营产业园区等产业孵化平台。通过设立或参与产业投资基金，城投可以整合当地政策、金融、市场等资源，转变为区域性平台，开展更高层次的资本运作，推动产业资源和金融资本的融合发展。
（三）经营模式的市场化转变
产业投资基金的运作在某种程度上可以推动城投加快经营模式的市场化转型。由于产业投资基金汇集了多种市场资金，并遵循市场化规则运作，城投在参与或运营产业投资基金时也必须遵循这些规则。这有助于推动城投更快地建立起三权分立的现代企业管理制度和决策体系。同时，城投在参与产业投资基金激励与约束机制的设计过程中，也可以借鉴这些机制来完善自身的激励和约束机制。此外，通过产业投资基金或作为政府出资产业投资基金的代表介入到被投资企业的经营管理工作中，城投可以快速培养出具备专业化和市场化能力的高质量企业管理人才，从而进一步推动其经营模式的市场化转变。
来源：证投财信
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