（一）集团管控体系设计与集团战略割裂
集团管控模式与管控方式的选取需要充分考虑多种因素。首先，要考虑业务单元的经营模式、规模、布局和特点，以及其在价值链中的地位。其次，集团对业务单元管理的信息化水平也是一个重要因素。此外，母子公司历史沿革形成的独特DNA也需要被纳入考量。即使是同类型的子公司，由于上述因素的不同，也会存在不同的管控模式与管控方式。
常见的管控模式分为运营管理型、战略管理型、财务管理型三种基本模式。然而，这些模式基本只关注业务单元的战略地位、集团总部的资源能力和业务单元的发展阶段，对业务单元的个性化考虑不足。
在选择职能管控与业务管控方式时，除了标准化设计之外，还需要结合母子公司历史及现状、业务特点及关键价值链等诸多个性化因素进行深入考量。只有这样才能统筹组织定位、设定管控准则与职能界面。
（三）不通过制度流程精确化管控体系，使管控体系有名无实
集团管控不仅仅是通过治理管控进行间接干预，还要通过职能管控、业务管控等方式进行直接干预。也就是说，需要将子公司的部分事项纳入集团直接操作，以确保出资人意志的实现。
直接干预主要体现为对集团管控制度及流程的深度设计和贯彻执行。通过对集团企业内部法律环境的再造，弥补法人治理管控的不足之处，提高时效性。这种直接干预并非违反法律，而是在法人治理管控设计时预先考虑和加强法理权的内部法律环境建设。
在集团企业的管控设计中，往往存在对管控制度及流程设计不够重视的情况，权责边界界定不清晰，对管控核心要点没有通过制度流程明确并深入贯彻，这往往会导致部分控制权被实质性让渡。因此，需要加强对管控制度及流程的设计和执行，确保其能够有效贯彻落实，从而实现出资人意志的保障。
同时，集团企业还应注重内部法律环境的建设，加强对法律风险的预防和控制，确保在管控设计中符合法律法规的要求。只有通过对集团管控制度及流程的全面设计和贯彻执行，才能更好地实现对子公司的直接干预，从而维护出资人的合法权益。
（四）集团总部空心化，无综合调控和价值创造能力
二、城投公司集团管控模式选择
为了有效解决城投公司集团化进程中出现的各种问题，确保整个集团权责分明、运行有序、决策科学、执行有力，提高集团的凝聚力和管理能力，需要建立系统完善的集团管控体系。设计完整的集团管控体系需要确定以下几个方面：集团价值型总部如何打造？集团总部与子公司在管控体系中如何定位？管控模式如何构建？集团公司如何对子公司进行治理设计？如何按照管控模式对子公司进行分类管控？对子公司分类管控后如何动态授权？
集团管控模式主要分为治理和控制两个模块，根据不同的企业特征和总部能力的强弱，采取不同的管控手段，最终通过强势价值型总部的打造，实现集团管控模式的构建。
治理方面，集团可以通过治理解决子公司董事会的听话问题，基于出资人参与子公司治理与决策的法务体系设计，进行治理体系的主动设计，预埋有利条款，通过法理、法规进行子公司运作和管理的影响和控制，支持集团整体战略的执行。
在控制方面，集团可以通过控制解决子公司经理班子有效落实董事会决议的问题，针对子公司经理层所主导的运营过程的控制体系，进行治理干预，完成制度体系输出和子公司的内部控制。
通过以上方式，可以建立起完善的集团管控体系，确保集团内部各个子公司的运营有序、决策科学、执行有力，从而提高整个集团的凝聚力和管理能力。
（一）管控模式分类
根据产权结构的不同，公司的治理模式可以分为三种类型，分别是合规型治理、进取型治理和价值型治理。
合规型治理是公司治理的初级阶段，主要是通过遵守法律法规，规范公司的运营和治理。这是公司治理的基础，为未来深层次的治理和管控奠定了基础。
进取型治理则是在制定各项治理制度的基础上，母公司参与治理并进行推动，加强董事会与经理层的联系，通过设立各项委员会来优化治理体系。
而价值型治理则更多关注董事会的作用，通过对董事会制度的安排和能力的建设，完成对子公司未来价值的管理，关注子公司的长期发展价值。
2、控制模式分类
根据运作方式的不同，公司的控制模式可以分为财务型控制、战略型控制和运营型控制。
财务型控制主要是集团总部只对子公司的资金事项进行管理，享受最终的分红收益，子公司拥有充分的自主权。
战略型控制则是集团总部在事前规划、计划、预算以及事后监督、审核方面进行管理，对中间的过程给予一定的自主权。
运营型控制则是集团总部对子公司的控制更全面，包括制度输出、战略、计划、预算以及绩效管理、稽核、审计等环节都要给予管理。
以上就是根据产权结构和运作方式对公司治理模式和控制模式进行的分类说明。
(二）城投公司集团管控模式选择
基于集团管控分类推进必要性，采用核心因素、辅助因素、调整因素相结合的评价体系，为明确管控重点、管控方式、授权体系奠定基础。
城投公司根据以上指标因素，对所属子公司进行评价，根据评价结果，可选择相应的管控模式，一般选择如下：
三、城投公司集团管控模式的落实
集团管控体系的设计是一个复杂而系统的过程，需要从治理和控制两个方面进行考虑。在治理方面，出资人需要通过制定章程和董事议事规则等方式，确保自己的权利得到法律上的保障，从而成为积极的股东，参与集团的决策和管理。而在控制方面，集团需要根据现有情况，选择财务型控制、战略型控制和运营型控制中的适当方式，对子公司进行有效的管理和控制。
在集团管控体系中，治理和控制相辅相成，共同促进集团整体价值的最大化。通过科学合理的管控体系设计，可以创造出产品以外的集团价值和协同价值，使得集团的各个子公司能够协同合作，实现整体价值的最大化。这不仅有利于集团内部各个单位的发展，也能够提升整个集团在市场竞争中的地位，促进集团整体实力的增强。
在实际操作中，集团管控体系需要不断优化和调整。随着市场环境和行业竞争的变化，集团需要根据实际情况对治理和控制进行灵活应对，确保管控体系能够紧跟时代潮流，不断提升集团整体竞争力。
总之，集团管控体系的设计是一个需要全面考虑的复杂问题，需要在治理和控制两方面取得平衡，以实现集团整体价值的最大化。只有建立科学合理的管控体系，才能够推动集团各个子公司之间的协同发展，实现整体价值的最大化。
集团总部定位的选择需结合不同的控制模式，总部定位根据集团控制模式的不同而采取不同的功能定位。
（一）集团母子公司权责体系设计
权责体系是集团管控的核心，它是建立在既定的发展战略、管理模式与组织结构基础上的管理体系。该体系主要是为了明确各项主要经营活动中参与者的责任和权限，从而分清集团总部与下属公司在各项管理问题上的责任与权利。例如，投资决策的权力是在集团总部还是在下属公司，以及双方之间如何进行衔接等等。
母子公司的权责体系根据母子公司集分权的程度不同而有所差异。在明确了集团总部的核心功能之后，集团公司进一步划分集团总部与成员单位的职能界面，并结合企业具体情况，建立合理的授权体系，从而界定出总部与成员单位之间的权责范围，建立起集团总部对下属成员单位的管理控制体系。
在不同的管控模式下，母子公司在战略制定管理、投资管理、融资管理、财务管理、人力资源管理、资产管理、内部审计、协调及共享服务等方面的权责划分关系也有所不同。这些权责划分关系需要根据具体情况进行合理的界定，以确保集团公司各成员单位间的协调与合作，同时保障集团整体利益的实现。
总之，权责体系的建立对于集团公司的健康发展至关重要，它不仅能够明确各方的责任和权限，还能够有效地协调各成员单位间的关系，促进集团整体运营效率的提升。
在实际运用过程中，各类管控模式的权责划分并不是机械地照搬上述内容，而是需要根据公司的具体情况，灵活地选择各权责维度采用哪种管控方式。例如实行财务型控制的子公司，在资产管理维度，如金融服务板块的自有资产相对较少，由集团集中管理更有效率，可在资产管理部分采用运营型管控。
（二）集团组织结构体系设计
（三）集团关键管理流程与管理制度设计
管控流程制度是指母子治理、战略、财务、资本运营、研发、供应链、审计、信息、风险管理等管控子功能的操作运作规则。这些规则的制定和执行对于集团企业的稳健发展至关重要。管控模式需要在城投集团中得以贯彻执行，为此，需要提前设定管控职能运作的“游戏规则”，以确保各项管理流程的有效实施。
集团企业的管控模式安排和权责划分需要在管理流程中得到体现，才能真正发挥作用。因此，管理流程是保障管控模式设计、权责划分落实的关键。其次，需要进行管理制度的设计，通过建立与各项关键管控职能及管理流程相匹配的制度管理体系，逐步实现从人治向制度治理的转变，使日常的管理工作更加有章可循、有据可依，从而提高效率。
核心的管理流程及管理制度涉及战略、资金资产、人力资源等企业管理的若干关键环节，也可能会涉及销售、采购等业务流程。一般来说有九大核心管理流程制度，包括：战略管理、计划预算、风险管理、资金管理、财务核算、投资管理、资产管理、人力资源、信息管理等。这些管理流程制度相互衔接、互相联系，形成了集团对下属公司管控的有效保障。
在城投集团中，管控流程制度的建立和执行将有助于规范各项管理流程，提高效率和透明度，确保企业运营稳健。同时，通过制度化的管理模式，可以降低人为因素对企业决策和运营的影响，提高企业的抗风险能力。因此，建立健全的管控流程制度是城投集团稳健发展的重要保障之一。
来源：网络
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