2023年12月9日，国务院总理签署国务院令，公布《非银行支付机构监督管理条例》（以下简称《条例》），自2024年5月1日起施行。《条例》以国家立法形式，引导非银行支付行业服务实体经济，回归业务本源，加强监督管理，为相关行业的高质量发展提供制度保障，也带来新的挑战和机遇。
服务实体经济
《条例》对非银行支付机构的定义、经营原则和监督管理总则进行界定，在肯定行业价值的同时，引导非银行支付机构注重服务实体经济。
一是体现了监管机构对于相关行业服务质效的认可。相比2021年1月人民银行发布的《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），《条例》在非银行支付机构经营原则上，新增“以提供小额、便民支付服务为宗旨，维护国家金融安全”的要求。基于人民银行定期发布的支付体系运行总体情况，2023年第三季度，非银行支付机构处理网络支付业务3267.9亿笔、同比增长15.8%，金额86.77万亿元人民币、同比增长8.5%；笔均金额265元人民币，同比下降1.27%。非银行支付机构的支付业务具有小额、高频和服务范围广泛的特点，有效满足了用户在不同场景下的支付结算需求，提升了支付的便捷性和灵活性。《条例》的相关表述，肯定了非银行支付机构在小额、便民支付领域的重要作用，体现了对行业服务质效的认可。
二是引导非银行支付行业注重服务实体经济。《条例》在监督管理准则上，指出“应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，围绕服务实体经济，统筹发展和安全，维护公平竞争秩序”。人民银行数据显示，截至2023年9月，我国共有185家非银行支付机构，服务近10亿个人和1.6亿经营主体。非银行支付行业探索推出的快捷支付、条码支付、生物识别支付等数字化支付方式，以其方便、快捷、高效、经济、安全的特点，极大提升了商品和服务的流通效率。《条例》的出台，要求支付机构在服务实体经济方面发挥积极作用，通过提供更便捷、高效的支付服务，提升实体经济的运行效率。
回归支付业务本源
《条例》从多个角度完善支付业务规则，对非银行支付机构的业务类型、经营范围、服务方式和机构合作等进行规范，引导非银行支付机构回归支付业务本源。
一是重新划分非银行支付机构的业务类型。《条例》根据能否接收付款人预付资金，将支付业务类型划分为“储值账户运营”和“支付交易处理”两类。这一调整，改变了既往以“网络支付”“预付卡发行与受理”“银行卡收单”进行划分的监管框架。通过业务实质进行类型划分，有利于扩展监管边界，促进公平交易，避免过去通过介质和技术划分业务类型所产生的监管滞后和重叠等不足。
二是明确非银行支付机构的经营范围。《条例》要求“非银行支付机构应当按照支付业务许可证载明的业务类型和经营地域范围从事支付业务，未经批准不得从事依法需经批准的其他业务”。相比《征求意见稿》，《条例》新增了经营地域范围限定的要求，并且从“不得从事或者变相从事授信活动”调整为“未经批准不得从事依法需经批准的其他业务”。通过对经营业务和经营地域的双重限定，旨在引导相关行业专注、提升支付服务水平，避免无序扩张。
三是强化支付业务服务方式的管理要求。《条例》要求非银行支付机构规范备用金管理，将其存放在人民银行或者符合人民银行要求的商业银行，不得以任何形式挪用、占用、借用备付金，不得以备付金为基础提供担保或提供利息收益。同时，禁止非银行支付机构从事或者变相从事清算业务。此外，《条例》在用户信息保护、技术保障、尽职调查制度等方面，对非银行支付机构提出明确要求。通过规范支付业务服务方式，有助于建立一个透明、有序、合规的支付行业环境，减少违规操作的可能性，保障用户和合作伙伴的权益，促进支付行业的可持续发展。
四是鼓励非银行支付机构和商业银行开展合作。相比《征求意见稿》，《条例》删除了“谁的客户谁负责”的表达，增加了“国家引导、鼓励非银行支付机构与商业银行开展合作，通过银行账户为单位用户提供支付服务”的表述。人民银行数据显示，2023年第三季度，银行处理网上支付业务246.42亿笔，金额702.40万亿元人民币；同期非银行支付机构处理网上业务3267.94亿笔，金额85.77万亿元人民币。可以看出，二者在业务处理量和业务金额上呈现出显著差异。鼓励合作的政策导向，有助于在借助支付机构用户触达范围广和服务机制灵活等优势的同时，充分发挥商业银行在风险管理和合规方面的领先经验，促进二者优势互补，实现资源共享、互利共赢。
加强监督管理
《条例》通过明确人民银行监管职责和罚则的种类和范围，加强对支付机构的监督管理，强调法规的可执行性和适用性，促进支付行业更加规范、健康地运营。
一是依法明确监管职责。《条例》规定人民银行依法对非银行支付机构进行分类评级和监督管理，完善风险防范化解措施。作为中央金融工作会议后出台的首部金融领域行政法规，也是非银行支付机构监管领域首部行政法规，《条例》明确了监管职责和措施，有助于提升监管的合规性和科学性，加强风险防范，维护金融系统的稳定性，推动支付机构依法合规经营，实现稳健发展。
二是加大对严重违法违规行为处罚力度。《条例》通过设定11个条款，明确罚则的种类和范围，如警告、责令改正、罚款、吊销支付业务许可证等，并对超过特定限额的，设置违法所得1～5倍罚款。2023年，非银行支付机构大额罚单不断，合计被罚超62亿元人民币，多数涉及侵犯个人隐私、损害消费者权益、违反清算管理规定等事项。但是，相比《征求意见稿》，《条例》删除了诸如“其他违法违规行为”的兜底式违规项，细化精简违规事项，有助于减少歧义，提高法规的适用性和可操作性，提升从业者信心。
《条例》出台后非银行支付行业的潜在机遇
《条例》的发布，在规范非银行支付机构行为的同时，也将给合法经营的相关主体带来潜在机遇。
一是服务实体经济机遇，助力业务拓展和稳健经营。《条例》通过明确非银行支付机构小额、便民支付服务的宗旨，有利于引导相关市场参与主体完善便民服务场景，强化普惠服务能力。通过为个体经营者、小微企业等提供更灵活、便捷的支付工具，满足多样化交易支付需求，有助于推动相关行业朝着更为用户友好、社会普惠的方向发展，促使非银行支付机构为用户提供更加便捷、安全的支付体验，更好地服务实体经济和社会大众，从而实现更加稳健和可持续的有序发展。
二是合规发展机遇，通过建立合规文化获得品牌溢价。《条例》的发布，将部门规章上升为行政法规，夯实了法治基础，提高了法规的权威性和可操作性。通过构建更加透明、可预期的监管举措，有助于完善法治化营商环境，稳定各方预期。近年来，随着我国数字经济的迅速发展，支付机构年交易量日益增加，但是行业乱象时有发生，涉及违规挪用备用金、个人信息泄漏和跨境洗钱等违法违规行为。通过完善法规体系，强化法律约束力，有助于引导行业企业在经营中树立合规文化，获得更多用户信任，形成品牌溢价。
三是创新发展机遇，激发非银行支付机构创新动力。《条例》通过加强监管力度，有助于净化市场环境，剔除不法机构，防治劣币驱逐良币，为合法、规范运营的非银行支付机构提供更加公平、稳定的市场发展环境，有利于促进市场参与主体的良性竞争和健康发展。同时，通过回归支付本源，与商业银行优势互补，有助于激发非银行支付机构的创新动力。通过在合规经营的前提下开发新技术、新业务模式，持续提升数字化、智能化应用能力，提升支付服务的精准性和直达性，有助于相关行业适应数字化金融时代的需求，发挥金融科技服务商的生态管理价值，获得更广阔的发展空间。
来源：《金融博览》2024年第3期 马艺翔 杨刚 民生银行研究院研究员
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