治理 | 产业政策时代,你必须有所准备

各国政府正在通过产业政策越来越多地干预私营部门。这些政策旨在帮助国内产业与本土企业实现单纯依靠市场难以达成的目标。因此，一些备受政策关注的行业与公司，比如汽车制造商、能源公司和半导体制造商，会经历经营环境的巨大变化。这些政策可能带来新的成本，也可能获得财政补贴，转移其研发和制造。它们还可能促使企业改变其供应商网络或贸易伙伴。在没有经历过这种干预的市场中成长起来的企业家，现在面临着一个陌生的环境。本文将概述全球产业政策的这些变化，为企业提供一个应对框架。

然而，过去几十年，批评者质疑这种干预是不是最有效的公共资源配置方式。未能达成目标、明显的反竞争效应、私人投资可能被排挤，以及项目往往最终服务于特殊利益集团等观点，都加剧了人们对产业政策的质疑。其间也有一些触目惊心的失败，比如美国对太阳能电池板制造商Solyndra的投资、合成燃料公司（成立于1980年，6年后关闭）以及英法协和超音速客机的商业失败。于是，钟摆逐渐摆向另一端：许多政府减少了干预。

但过去五年以来，钟摆开始迅速回摆。部分原因是各国政府需要应对新冠疫情危机和气候变化等社会层面的全球性挑战。此外，许多国家担心战略性技术或产业的削弱，会对其经济增长、国家安全和创新能力构成威胁。一些新的产业政策侧重于增加就业；另一些则影响国际贸易。

有时政府干预是因为在提供公共品方面，私营机构可能不愿意承担政府愿意承担的巨大风险。美国的曲速行动（Operation Warp Speed）就是一个很好的例子。它在加速临床试验和引进新技术（如mRNA疫苗、诊断和治疗）以对抗新冠病毒方面非常成功，因为美国生物医学高级研究与发展局（BARDA）愿意通过押注不同技术组合来分担巨大的金融风险，包括从未使用过的技术。

一种更有争议、也越来越普遍的干预方式，是帮助特定行业或部门。欧洲政府对空客的支持，帮助该财团跨越了进入商用航空制造业的高昂固定成本；中国政府向中国商用飞机公司提供了同样的支持，以设计和生产C919客机。长期依赖产业政策发展经济的中国，也在固态照明、风能和太阳能电池板制造等领域进行大幅补贴。中国很早就认识到汽车产业电动化转型的战略意义，因此为国产电动汽车的消费者提供补贴。中国已经成为世界上最大的电动汽车制造国，宁德时代和比亚迪等中国公司已经成为锂电池及其零部件的主要供应商。这些成功经验激励各国政府都开始更多地干预以技术为中心、目标导向的产业战略。

美国和中国之间日益加剧的紧张关系为这种趋势火上浇油。美国政府试图通过提供大量补贴和贷款、设立关税、提供广泛的税收优惠以及国内规则（如《通胀削减法案》中的联邦先进制造业生产税收抵免）来扭转其制造业基础战略部门的衰落。它发布了关于实体所有权和出口禁令的新规则，如先进半导体及其制造所需设备的规则。这些政策导致美国制造业投资大幅增加，但也促使包括盟友在内的其他国家以自己的干预措施进行反击。

产业政策也开始跨越国境或超越国家边界（如欧盟），出现了新的联盟和概念，如友邦支持（Friend-shoring），或从可信赖的贸易伙伴处采购原材料和零部件。

友邦支持和特定行业的贸易联盟为跨国公司带来了另一个挑战：高管们不仅需要了解其他国家潜在陌生市场的竞争动态，还有与本国产业存在竞争的国家，其政策可能带来的影响。

了解各种形式的产业政策。产业政策分为四大类：横向、纵向、供给侧和需求侧。认识到这些区别对管理者很有帮助，因为每种政策对市场行为和竞争的影响各有不同。

横向政策适用于所有企业，无论其活动、地点或使用何种技术。它们包括研发税收抵免和加速折旧等降低资本投资成本的政策。纵向或针对性政策，有利于特定部门或公司。它们包括《通胀削减法案》（IRA）规定的可再生能源税收抵免：制造每千克太阳能级多晶硅提供3美元抵免，每平方米光伏晶片提供12美元抵免。

供给侧政策主要影响研发或生产成本，它们可以使竞争环境向有利于某些地点或特定材料或技术的使用倾斜。政府最常使用的是赠款、补贴、税收优惠和税收抵免等供给侧工具。经济学家认为，当企业没有足够的激励投资于高风险项目或投资不足时，这些方式可能是合理的，因为它们只能获得投资总回报的一部分。例如，欧洲电池联盟正在将数十亿欧元用于研发和创新，而在美国，《通胀削减法案》为一系列清洁能源项目提供信贷补贴和贷款担保。

相反，需求侧工具通常会影响目标产品或服务的国内消费。它们有助于扩大整体市场规模。例子包括购买电动汽车的税收抵免和出售给电网运营商的可再生能源的保证定价。政府采购是另一个需求侧工具，安装可再生能源发电的税收抵免也是如此。需求侧工具的优势是在市场竞争开始之前，提前培育市场竞争。但它们其实也扭曲了市场，至少是暂时的。《通胀削减法案》中支持清洁能源的许多条款就是本质上包含国内规则的需求侧工具。

许多公司在游说时专注于供给侧工具，因为供给侧政策可以针对性地给他们企业带来优势。他们觉得需求侧政策会带来更多竞争。但游说供给侧和需求侧政策的结合通常会更有效，因为需求侧工具会增加市场规模，从而为企业投资创造更多激励——并降低这些投资的风险。

理解相互竞争的优先事项和政府意图。当政策仍在制定时，高管们理解其中的多重利益至关重要。例如，对于《芯片和科学法案》，美国政府的最高优先事项是确保国内半导体采购，以满足国防和关键基础设施需求。半导体制造商则希望获得帮助，与成本较低的外国竞争对手竞争；汽车制造商等芯片客户希望获得可靠的供应；劳工组织希望为其成员创造高薪工作。为了获得广大选民的各种政治支持，大多数政策都是妥协。

参与并且教育。在产业政策最终确定之前，许多组织会雇佣政府关系团队或游说者，试图影响政策以符合其利益。但高管们往往没有意识到教育的重要性，不仅是对政府领导和相关负责人，还有起草立法的公职人员——比如美国国会的职员或布鲁塞尔的欧盟委员会的职员。许多公务员在商界的经验很少，而绿色能源或半导体等领域在技术上很复杂。这其实给了CEO们独特的机会，让他们为政策制定提供有意义的见解，尤其是当他们能够代表一个行业部门发言时。

专注于教育公职人员，让他们了解相互竞争的利益和问题，可能比简单地倡导某一特定措施，能更有效地塑造政策制定者的思维方式。这需要暂时搁置公司的特定利益，着眼大局：行业结构、现有贸易动态以及所有环节如何相互关联。

同样，政府中的许多人可能不明白，投资水平和获得回报的时间期限在不同产业甚至同一个产业内部是如何变化的。制药公司和半导体公司可能会将30%或更多收入用于研发，而消费品公司可能只会将2%或更少收入用于研发。作为一种政策工具，税收抵免只有在企业有收入可用于抵免时才是有益的。半导体制造和采矿等资本密集型行业可能在10年或更长时间内无法盈利。在这种情况下，提供可交易信贷将允许这些企业将税收优惠出售给另一家企业。

合作。与供应链中的上下游伙伴合作，可以带来与产业政策目标相一致的商业成功。在欧洲，许多响应减少碳排放要求的公司面临着“鸡和蛋”的问题：公司可能会犹豫是否转向更可持续的燃料，因为未来的供应来源不确定；与此同时，潜在的燃料供应商不能也不会投资于更多的产能，除非他们确信有足够的持续需求来赚取投资回报。

适应。已故哈佛商学院教授布鲁斯·斯科特（Bruce Scott）将商业描述为，在政府制定规则的游戏场上进行的活动。从这个角度来看，新的产业政策是试图改变游戏规则以实现特定目标。

因此，适应性对商业领袖来说至关重要。RISC-V基金会是一个为促进开源处理器核心技术（由加州大学伯克利分校开发）的采用而成立的组织，它将总部从美国迁至瑞士，并在此过程中更名为RISC-V国际。它这么做是为了确保其成员，包括美国、欧洲和中国公司，能够在日益增加的贸易限制面前继续使用RISC-V芯片设计。

接受补贴需慎重。需求侧补贴相对简单。卖方的任务是遵守要求，使买方能够获得补贴的产品。然而，当政府提供供给侧补贴时，企业领导者必须决定是否接受。美国政府的项目越来越多地附加条件，从传统的，如满足最低投资或招聘水平；到非常规的，如政府持有股权、金融股权或未来收益股份。

补贴还可能带来其他限制。一个极端的例子是美国政府在大衰退期间对通用汽车的救助。2008年金融危机导致国内汽车制造商的销售额急剧下降，使他们处于财务不稳定的境地。对一个主要行业崩溃的担忧促使联邦政府介入。通用汽车作为问题资产救助计划（TARP）的一部分获得了超过500亿美元，但它必须将新通用汽车60.8%的股份授予美国财政部，将剩余股份授予美国汽车工人联合会退休人员医疗保健信托基金、加拿大和安大略省政府以及旧通用汽车债券的持有人。奥巴马政府迫使通用汽车当时的CEO里克·瓦格纳辞职，该公司经历了政府汽车特别工作组指导的重组，实际上将管理控制权交给了政府。

为没有补贴与优惠之下的长期生存做好计划。一旦一家公司接受补贴或税收优惠，管理者需要为这种支持何时结束做好计划。

我们正在进入一个新的世界秩序，世界各国政府越来越多地使用产业政策工具来塑造公司结构和运营地点，销售哪些产品，以及向谁销售。对于在多个国家运营的公司来说，驾驭这些政策并不容易。管理者需要了解政府的目标，努力教育政府领导和公务员如何制定政策，同时相应地优化运营。回顾全球化黄金年代制定的公司战略，我们不得不为一个更加分割的世界重新制定公司战略，要考虑不同国家的背景和制约因素，从而制定适合不同市场的策略。没办法再一刀切了。

 *本文节选自《哈佛商业评论》中文版 2023年10月刊文章《“政府之手”归来，全球产业政策新时代》。 

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