"从政策演进、实际落地到行业系统升级"

近年来，行政事业单位内部控制建设持续推进。许多单位已经建立预算、收支、政府采购、资产、建设项目和合同等方面的管理制度，也连续多年编报内部控制报告。

但一个问题依然值得追问：建立了制度、编报了报告，是否就意味着内部控制真正有效？

现实中，“有制度”和“有效执行”之间并不能简单画等号。有的制度虽然已经印发，却没有真正进入业务流程；有的单位开展过自我评价，但评价标准和判断口径并不一致；有的评价结论看起来很好，却缺少充分证据；还有一些问题年年被发现，却没有形成责任明确、可以验证的整改闭环。

在这样的背景下，财政部于2025年10月27日印发《行政事业单位内部控制评价办法》（财会〔2025〕24号），并明确自2026年1月1日起施行。2026年1月29日，财政部又印发《关于开展2025年度行政事业单位内部控制评价和内部控制报告编报工作的通知》（财会〔2026〕2号），将内部控制评价正式纳入年度内控报告编报工作。

这意味着，行政事业单位内部控制正在进一步从“建立制度、报告情况”，走向“统一评价、逐级复核、问题整改和结果应用”。

从内控建设走向有效性评价

内部控制并不是一个新概念。

早在2012年，财政部就印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号）。该规范自2014年1月1日起施行，明确内部控制是单位通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控。

规范重点覆盖预算、收支、政府采购、资产、建设项目和合同等经济活动，同时强调不相容岗位分离、内部授权审批、归口管理、预算控制、财产保护、会计控制、单据控制和信息内部公开等控制方法。

换句话说，内部控制首先解决的是：单位应该在哪些地方设置规则和管理“护栏”。

但是，护栏建起来以后，还需要回答三个更深入的问题：

第一，制度是否真正执行？

一项制度写得完整，不代表实际业务一定按照制度办理。评价不能只检查文件是否存在，还要通过访谈、抽样、穿行测试、实地查验等方式，验证控制措施是否真实运行。

第二，评价结果是否客观可信？

过去一些单位开展过不同形式的自我评价，但可能存在标准不统一、判断口径不同、结果缺少证据等情况。新评价办法要求按照统一指标开展自评，并由主管部门逐级复核。主管部门发现得分存在偏差时，可以调整得分和评价结果。

第三，发现问题后是否真正改进？

如果评价只形成一个分数或一份报告，却没有明确问题原因、整改措施、责任主体和完成时限，那么评价的管理价值就很有限。《行政事业单位内部控制评价办法》要求建立问题整改台账，并由财政部门、主管部门跟踪整改情况。

因此，内控建设与内控评价并不是重复关系。

内控建设解决“有没有规则”，内控评价解决“规则是否真实执行、是否有效”。评价既是对既有建设成果的检验，也是下一轮改进的起点。

行政事业单位内部控制政策演进

行政事业单位内部控制评价并不是突然出现的一项孤立工作，而是十多年政策持续推进的结果。

2012年：明确内部控制应该控制什么

2012年11月29日，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会〔2012〕21号），自2014年1月1日起施行。

这份文件建立了行政事业单位内部控制的基本框架，明确单位层面和业务层面的风险评估、控制方法及主要经济活动控制要求。它解决的核心问题是：行政事业单位应该控制哪些风险，以及可以采用哪些控制措施。

2015年：推动各单位真正建立和实施内控

2015年12月21日，财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会〔2015〕24号）。

指导意见进一步强调单位主体责任、内部权力制衡、制度建设、流程控制、监督检查、自我评价和信息化建设，并提出对内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性进行评价。

如果说2012年的规范主要回答“应该建什么”，2015年的指导意见则进一步回答“怎样全面推动建设和实施”。

2017年：建立年度内部控制报告机制

2017年1月25日，财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号），自2017年3月1日起施行。

该制度规范了内部控制报告的编制、审核、报送、汇总、分析使用和信息质量监督，形成“统一部署、分级负责、逐级汇总、单向报送”的工作机制。

从此，各单位不仅要建设和实施内部控制，还要通过年度报告反映建设与实施情况。

2024年：内部控制进一步获得法律支撑

2024年6月28日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过关于修改《中华人民共和国会计法》的决定，修改后的会计法自2024年7月1日起施行。

修改后的《中华人民共和国会计法》第二十五条规定，各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度，并将其纳入本单位内部控制制度。

这进一步强化了内部控制与内部会计监督的法律联系，也为规范开展内部控制评价提供了更坚实的法律依据。

2025年：正式建立统一的内部控制评价制度

2025年10月27日，财政部印发《行政事业单位内部控制评价办法》（财会〔2025〕24号），自2026年1月1日起施行。

办法共六章三十八条，明确了：

• 单位是内部控制评价的责任主体；
• 单位负责人对评价报告的真实性、完整性负责；
• 评价部门或岗位应当与内控建设牵头部门或岗位相互分离；
• 单位在年度终了对上一年度内部控制建立与实施情况进行评价；
• 评价包括组织层面、业务层面和内部监督；
• 评价结果分为优、良、中、差四个档次；
• 主管部门逐级复核所属单位评价结果；
• 财政部门每年抽取一定比例的同级部门开展监督；
• 评价发现的问题要建立台账并及时整改；
• 评价结果应当用于内部管理、预算和绩效管理、财会监督，并作为考核、问责等工作的参考。

这份办法解决的是长期以来评价机制不完善、标准不统一、结论不够客观准确的问题。

2026年：评价制度进入年度执行

2026年1月29日，财政部印发《关于开展2025年度行政事业单位内部控制评价和内部控制报告编报工作的通知》（财会〔2026〕2号）。

通知配套发布：

1. 2025年度行政事业单位内部控制评价基本指标；
2. 2025年度部门内部控制评价基本指标；
3. 2025年度行政事业单位内部控制报告；
4. 2025年度部门汇总内部控制报告；
5. 2025年度地区汇总内部控制报告。

2026年2月3日，财政部进一步发布2025年度评价和报告编报指南、审核指南、常见问题解答和操作视频。

至此，长期制度、年度指标、报告模板、审核规则和填报工具形成衔接，内部控制评价从政策要求进入实际执行。

回顾这条政策演进路线，可以看到一个非常清晰的变化：

教育主管部门内控评价落地场景

以某省教育主管部门及其所属高校、事业单位为例，实际工作通常涉及财政部门、主管部门和预算单位三个层级。

财政部门：统一部署和监督

财政部门根据年度要求组织同级部门开展内部控制评价，明确参评范围、指标体系、报告要求和工作安排，并掌握整体进度。

按照《行政事业单位内部控制评价办法》，财政部门还应当每年抽取一定比例的同级部门，对其评价情况进行监督。监督可以采取查阅报告和相关材料、现场核查等方式。

教育主管部门：细化指标、组织复核

教育主管部门可以在财政部年度基本指标的基础上，结合教育行业特点，细化部门及所属单位评价指标。

除通用的预算、收支、采购、资产、建设项目和合同管理外，还可能重点关注科研经费、学生资助、教育专项资金、高校收费和基建项目等领域。

所属单位完成自评后，教育主管部门根据日常管理、监督情况和单位提交的材料进行复核。如果发现评价得分与实际情况存在偏差，可以调整分数，说明调整原因，并明确最终得分、评价档次、发现的问题和整改时限。

在完成所属单位复核的基础上，有所属单位的主管部门还要对本部门内部控制建立与实施的整体情况进行评价，形成部门内部控制评价报告。

所属单位：自评、举证和整改

高校或其他事业单位通常由内部审计部门或岗位负责组织评价；没有相应设置的，可以指定其他部门或岗位。但是，评价部门或岗位应当与内部控制建设牵头部门或岗位相互分离。

评价工作需要制定工作方案，明确评价范围、任务分工、人员安排和进度计划。财务、采购、资产、合同、项目等业务部门负责提供制度文件、审批记录、业务单据和其他证明材料，评价人员则采用访谈、抽样、穿行测试、实地查验等方法，对控制执行情况作出判断。

完成评价后，单位形成自评得分和评价报告，经单位内部审批后提交主管部门复核。单位负责人对报告的真实性和完整性负责。

评价发现的问题还要进入整改台账，明确问题原因、整改措施、责任部门和完成时限。整改完成后，应当提供相应材料并接受复核。

因此，内控评价不是单位独立完成的一次填表工作，而是一套由单位自评、主管部门复核、财政部门监督共同组成的多层级管理机制。

从传统组织方式到统一评价平台

如果完全依靠传统方式组织评价，工作很容易变成表格、附件和邮件的反复传递。

财政或主管部门需要逐个下发任务、统计进度；单位需要把指标分给不同业务部门，再集中收集材料；主管部门复核时，需要在大量附件中寻找评分依据；发现问题后，还要另外建立整改表格进行跟踪。

一旦单位数量较多，就容易出现版本混乱、材料分散、评分依据难以追溯、复核意见没有完整留痕、整改到期无人提醒等问题。

行业评价系统首先要解决的，正是这种多层级、多角色、多材料的协同问题。

一套基础的评价系统，应当把年度任务、评价指标、证明材料、自评得分、主管复核、评价报告和问题整改连接起来，形成三条关键数据关系：

在这样的系统中，财政部门可以查看地区或部门整体进度和风险情况；主管部门可以在线复核所属单位材料并保留调分原因；预算单位可以完成任务分工、材料提交、自评和整改；评价人员可以从指标直接追溯到证据和测试底稿；单位负责人可以审阅最终结论并完成确认。

系统的首要价值不是自动计算一个分数，而是让评价程序更加统一，让每个分数都有依据、每次调整都有记录、每个问题都有责任、每项整改都有结果。

高阶行业内控系统架构

评价工作实现线上化，并不意味着内控数智化已经完成。

如果评价仍然高度依赖人工上传材料、人工寻找证据和人工判断异常，那么系统解决的主要还是工作组织和报告编制问题。

更高阶的行业内控系统，需要逐步连接预算、财务、采购、合同、资产、建设项目、报销以及组织权限等业务系统，用真实业务数据验证控制是否运行。

例如，系统可以把预算项目、采购项目、合同、验收、付款和资产登记关联起来，检查业务链条是否完整；也可以根据人员和权限数据，识别不相容岗位是否由同一人员承担。

在具备可靠数据基础和明确规则的前提下，系统可以辅助识别：

• 无预算或超预算支出；
• 采购程序不完整；
• 合同金额与采购结果不一致；
• 未完成验收即办理付款；
• 付款后长期未登记资产；
• 同一人员承担不相容岗位；
• 同类问题连续多年重复发生；
• 整改完成后相关异常仍然存在。

这样，评价证据的一部分可以从业务系统自动形成，评价人员也可以把更多精力放在重大风险、异常事项和需要专业判断的领域。

人工智能还可以在政策问答、材料完整性检查、指标与证据匹配、异常线索识别、报告辅助编写和整改建议等方面发挥作用。

但需要明确，内部控制评价具有严肃的责任属性。系统和人工智能可以提供证据、线索和建议，却不能替代单位及相关责任人员作出最终判断。评价结论仍然需要经过有权限、有责任的人员审核确认，并保留完整过程记录。

因此，行业系统的发展可以概括为三个阶段：

《行政事业单位内部控制评价办法》的实施，并不意味着过去的内控建设工作被另一套评价工作替代。

恰恰相反，评价是对建设成果的验证，也是持续改进的起点。单位通过评价发现制度设计和执行中的薄弱环节，主管部门通过复核校准评价结果，财政部门通过监督提高评价质量，最终共同推动内部控制有效运行。

从2012年建立基本规范，到2017年形成年度报告机制，再到2025年建立统一评价制度，行政事业单位内部控制的关注重点正在不断深化：

从制度建设和年度报告，走向客观评价、整改闭环与持续监督，将成为行政事业单位内部控制进一步深化的重要方向。

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