发布时间：2025-03-28 14:39 来源：州人大常委会办公室
州人大常委会调研组
民宿是文旅产业重要业态，对带动我州城乡居民增收、打造世界级旅游目的地、推动经济社会高质量发展发挥了重要作用。围绕州委发展大旅游战略定位，结合《恩施州乡村民宿发展条例》立法工作，今年3至6月，州人大常委会副主任王新国带队到恩施市、利川、建始、来凤4县市，对全州民宿产业发展情况开展实地调研，并委托其他4县人大常委会对县内民宿发展情况开展调研，形成书面报告。经调研组认真汇总、讨论研究，现将调研情况报告如下：
一、恩施州民宿产业发展情况
（一）资源禀赋富集，发展前景广阔。我州山水旅游资源丰富，民族文化底蕴深厚，气候条件独特，民宿发展条件优越。全州民宿点多、面广、量大，投资主体多元，发展态势向好。一是依托重点景区，形成了恩施大峡谷、鹤峰屏山、咸丰坪坝营等景区民宿集群地；二是依托独特的气候资源，形成了利川苏马荡，建始花坪，巴东野三关、绿葱坡等“候鸟”避暑、冰雪运动民宿集群地；三是依托优质农业产业资源，围绕茶园、果园形成了农耕体验民宿，围绕道地药材基地形成了休闲养生民宿，围绕特色养殖形成美食体验民宿。截至2024年6月，全州工商登记民宿共计8597家，其中乡村民宿有5759家，占67%。2021年，星野民宿被评为全国甲级旅游民宿，猫窝民宿被评为全国乙级旅游民宿，2023年，州文旅局开展“寻找最美民宿”活动，评定出第一批“恩施最美民宿”12家。
（二）注重政策引导，发展势头强劲。近年来，全州各级政府分别出台了一系列关于支持民宿发展的有效政策，对规范民宿发展起到了积极作用，州政府印发《州民宿管理暂行办法》，统筹引导民宿产业发展；恩施市先后出台《关于推进全域旅游发展的十条意见》《鼓励旅游民宿发展和引导消费实施细则(试行)》；利川市出台《旅游民宿管理暂行办法》；建始县制定《关于加快全县康养文旅产业链高质量发展的意见》，实施民宿产业发展三年行动计划；咸丰县出台《关于支持旅游民宿发展的八条措施》，启动“一户一房”民宿发展计划；宣恩县出台旅游业发展奖励办法，明确了民宿的开办条件、运营标准、服务范围等。
（三）挖掘文化内涵，发展底蕴深厚。全州各地加强民宿与特色民族文化、生态、农业、康养、体育的深度融合，挖掘民族建筑、歌舞、民俗以及美食、特色商品的文化内涵，形成民宿品牌特色，提升民宿旅游吸引力。如恩施女儿城集中展示“非遗”民族文化；芭蕉侗族乡提出“在山间啜茗、赏侗乡风情”；宣恩县打造“土苗风情、浪漫小城”特色定位，精心谋划营销；利川市以“凉城利川·康美胜地”为主题，推出多条各具特色的精品民宿旅游线路；建始县培训高端“民宿管家”，鼓励民宿开展丰富多彩的有特色文娱活动，邀请游客亲身体验参与农耕，感受篾匠、木匠、石匠“九佬十八匠”手艺。
二、恩施州民宿产业发展存在的问题
（一）管理体制不畅
管理机构不明确。民宿是一种新兴旅游目的地住宿产品，概念边界较为模糊，许多非标准化住宿设施缺乏对应称谓，又分属不同部门监管，涉及旅游、环保、自规、市监、卫健、消防、公安等诸多部门。2021年以来，文化和旅游部牵头印发出台了一些与民宿产业发展相关的指导意见、通知，但按照编制管理“三定”方案，州文旅部门主要负责指导创建等级民宿、并推行标准化服务和管理，其他民宿监管缺位。我州大部分民宿管理不够规范，特别是乡村民宿，日常安全监管、产业服务几乎全部依靠乡镇政府落实，监管与执法难度大，相关部门责任还没落实。
规范管理滞后。由于民宿产业与住宿产业界限不明，涉及民宿、乡村民宿、旅游民宿等概念缺乏明确定位，政府规制难以有效监管民宿经营行为和民宿新业态市场。如：一些收集城镇闲散住房经营的民宿公司、经营规模小的民宿经营户尚未纳入公安管理系统，游离于公安住宿管理之外；一些季节性营业的民宿未办理经营许可证；一些民宿经营主体就是普通村民，未办理营业执照，欠缺合法身份，一旦发生纠纷，尚不明确能否适用《消费者权益保护法》等法律，可能致使消费者的合法权益无法得到保障；一些老式木房民宿缺乏符合等级民宿标准的公共配套设施，住房安全和消防安全隐患较多。
行业协会弱化。目前，州级层面尚未成立民宿协会，也无统一的行业标准和管理规范，部分县市、乡镇虽有协会，但实质作用很少发挥。行业自律欠缺，经营门槛低，无证经营、虚假宣传、欺客宰客、恶性竞争、行业内耗等问题时有发生，在民宿管理、服务技能培训等方面力度发挥也不够充分。行业沟通交流欠缺，资源共享、数据共享、信息互通等方面也少有合作，民宿之间存在压价经营、恶性竞争乱象。行业宣传营销平台欠缺，民宿经营业主能够熟练开展网上营销的较少。
（二）科学规划缺失
缺乏规划统筹，民宿产业集群未形成。民宿市场的核心竞争力在于其有别于酒店的体验感和主题性，其发展必然依托特色资源、自然环境、旅游项目、人文历史，科学规划统筹尤为重要。但州级层面及各县市尚未就民宿发展出台总体规划，民宿产业处于自行规划建设、自行摸索经营的自我发展状态。一些地理环境、气候条件优越的地方，民宿雨后春笋、遍地开花，定位不准、建设无序，资源过度开发；一些地方则相对滞后，发展质量也相对较差。
缺乏配套保障，民宿产业拓展空间不大。由于整体空间布局、功能设计、用地保障及周边产品、基础设施等方面缺乏整体规划和统筹安排，我州不少民宿特别是乡村民宿面临规划调整难、配套设施不够、发展空间不足的问题。有的外部设施滞后，道路交通狭窄、娱乐设施少；有的内部硬件配套不齐，消防、卫生、污水排放等不规范；有的基本保障不够，供水、供气、医疗、购物存在困难，手机信号、宽带、WIFI等通信工具也常受限。如大峡谷景区附近的民宿，布草清洗与配送依赖于50公里外的城区，游客往返景区和民宿要走半个小时以上的山路，购物不便，运动、健身等休闲娱乐设施缺少；又如“中国少数民族特色村寨”来凤县舍米湖村，水源不足，研学师生稍微一多，用水就无法保证，严重缺水的时候连冲厕所都成问题。
缺乏整合融通，民宿产业抗风险能力不强。我州民宿产业同质化现象较为严重，对地域文化深度挖掘不足，与历史文化、红色文化、民族文化等与旅游融合不够，文物活化利用不充分，非物质文化遗产生产性保护与开发欠缺，缺乏同频共振效应，缺乏品牌意识，抵御市场风险能力较差。如：恩施市统计显示90%的民宿只提供“吃”和“住”两个功能，“购”的产品和“行”的硬件设备普遍缺乏，“娱”仅停留在棋牌、烧烤、垂钓等低级层面。来凤县多家民宿疫情之后经营非常困难，只能停业或歇业，全县登记在册的45家民宿企业目前只有18家在运营。全州目前优质主题民宿不多。
（三）政策发力不足
用地难。民宿产业涵盖多种用地方式，建设用地指标紧张难以满足民宿用地需求，许多民宿尤其是精品民宿往往受到用地限制的困扰，无法扩大规模或提升品质。部分民宿由于房屋产权不清、土地使用存在争议，或建筑改造不合规、缺乏建筑安全鉴定等问题，无法办理相关证照；不少乡村民宿业主租赁农村土地经营，不仅增加经营的不稳定性，还存在一定法律风险。
招人难。民宿经营者的环境意识、经营理念、市场意识、品质意识等，是民宿形成和保持竞争优势的关键。我州民宿业普遍存在缺运营人才、创意人才，更缺专业运营团队的问题，乡村民宿还面临缺少服务人员的问题。从业者多数为当地居民或村民，未受过相应的专业职业技能培训，经营管理水平低下，服务质量不高，事件营销、网络营销、场景营销的策略办法不多。部分县市虽然组织过民宿经营者进行学习培训，但因缺乏专业指导，倾向于简单的经验复制；州内高等院校、职业学校鲜有开设旅游民宿相关专业，也较少有专门的培训机构规范化开展旅游民宿服务领域的系列培训。
融资难。金融对民宿产业的发展支持，目前全州仅有农商行推出了“两山”民宿贷专属信贷产品，截至2024年6月26日，该行已对全州262家民宿投放贷款6000余万元，还远远不能满足民宿产业高质量发展的融资需求。
政策支持难。目前全州各地对民宿业的奖补政策有限，对企业服务支持不多。如开办民宿需在多个部门办理营业执照、食品经营许可证、卫生许可证等证照，办证程序复杂，特别是特种行业许可、消防安全许可按照旅馆酒店标准办理，要求严格、办理难度大。
三、关于全州民宿发展的几点建议
（一）完善管理体系，以共建共治培育产业生态
一是明确管理部门。由文化和旅游主管部门负责统筹协调民宿发展，推动制定相关服务标准，开展等级评定，加强宣传推广，指导开展经营管理业务培训。公安、消防、应急、农业农村、卫健、市监等部门强化协同配合，积极主动服务，按照各自职责做好政策支持、业务指导、监督管理和服务保障。同时，将民宿管理工作纳入对县市“大旅游”产业链考核指标中，加强属地管理。
二是开展等级评定。制定民宿等级评定地方标准及评定细则，对全州民宿进行动态等级划分与评定管理，针对不同等级提出相应管理措施要求，逐步实现等级民宿管家制度，定期授牌，发布名录，开展线上线下多层面、多渠道、多样式的宣传营销支持，并给予一定的奖励。
三是成立民宿协会。州级层面成立民宿协会，选派有情怀、有能力的人担任会长，确保协会真运行、运行好。县市同步成立或完善民宿协会，鼓励有条件的乡镇成立民宿协会。协会要组织监督自管，处理民宿服务中的投诉事件，规范行业标准、增强行业自律，消除民宿恶性竞争；组织市场价格协调，形成差异化竞争、良性竞争；组织业务培训体系，提升民宿从业人员整体素质。
四是加强法制保障。一是要加大《乡村民宿发展条例》立法速度，从民宿定义、部门职责、促进措施、民宿开办要求和程序、经营规范等方面作出具体要求，并尽快出台实施细则；二是修订完善《州民宿管理暂行办法》，为城镇民宿及其他新业态民宿发展提供制度保障；三是研究出台恩施州支持民宿产业高质量发展的政策措施，从市场准入、规划用地、开办经营、财税金融、房屋建设及安全管理等方面，提出具体支持意见。
（二）完善顶层设计，以开放思维塑造品牌形象
一是制定发展规划。紧扣发展“大旅游”战略定位和建设世界级旅游目的地目标，将民宿发展纳入文化和旅游发展规划，并根据国土空间总体规划、旅游业发展规划、传统村落保护规划等组织编制民宿发展专项规划，“多规合一”、合理布局、突出特色，建设若干个民宿产业示范带。以土苗文化、红色文化、茶文化等为依托，发挥精品民宿“领头羊”效应，带动周边民宿整体提质转型，切实解决当前乡村民宿主题不突出、发展不平衡、同质化明显等问题。
二是强化基础设施。积极谋划、统筹完善、优先安排民宿产业示范带的基础设施建设和公共服务设施，提升安全性、舒适性和便利性。重点加大对电力保障、道路提升、灯光亮化、自来水供应、生活垃圾与污水处理、生态公厕等工程项目的投入，提升内外“颜值”，走品质化发展道路，引导片区民宿产业集聚发展，形成规模效应。
三是突出特色主题。结合资源禀赋优势和产业发展条件，通过“新建一批、规范一批、提升一批”，分区域打造自然生态型、文化体验型、康养避暑型等特色各异的主题民宿，逐步形成梯次配置合理、规模集聚适度、特色主题鲜明的乡村民宿发展格局。
（三）完善政策引领，以创意创新促进业态升级
一是强化政策支持。制定促进民宿发展奖励政策，统筹美丽乡村、环境整治、危房改造、垃圾污水处理等相关资金，减免民宿项目行政事业性收费，所涉费用按规定标准下限执行，符合免缴规定的项目予以免缴。向金融机构推送民宿“白名单”企业，给予授信，鼓励县市对其提供贴息补助。将民宿纳入文化和旅游消费惠民、会展节庆活动内容范围，将符合条件的民宿纳入机关和企事业单位会议培训、职工疗休养等选择范围。举办民宿产业发展大会，完善交易和推广平台，加强项目招商，鼓励、支持、引导民宿产业形成集群化、特色化、智慧化、绿色化等高质量发展格局。
二是提升优质服务。优化民宿业审批程序，实行“一表申请、一套材料、一窗受理、联合审核、一证核发”的一站式审批，实现一事联办、一网通办，针对特种行业许可、消防安全许可办证难问题，探索分类科学的办证办法。优化民宿业发展环境，当好“有呼必应、无事不扰”的“店小二”，提供真诚真心的服务。组建基层党建网络，设立党员服务驿站、服务中心、服务点等，下沉民宿收集问题、发现问题、解决问题，为入住游客和民宿提供便利服务。
三是盘活闲置资源。2023年8月，省自然资源厅印发了《关于实施点状用地服务乡村振兴的指导意见(试行)》，11月，省农业农村厅等7部门又联合下发《关于进一步做好闲置宅基地和闲置农房盘活利用工作的通知》，我州应尽快启动城乡闲置房屋调查摸底工作，积极探索回购、租赁、置换等模式，依法盘活农村闲置建设用地存量，有效利用、合理使用集体建设用地、荒山荒坡荒沟荒滩“四荒地”等增量，唤醒“沉睡”资源。
四是注重人才培养。推动结对互助，鼓励州内中高等院校开设旅游民宿服务、运营、管理等相关专业，开展校企联合培养、校企合作实习等工作，形成旅游民宿人才培养机制，稳步输出专业人才。加强专业培训，对民宿经营进行区域民俗文化传承、内涵挖掘的专业培训，为其做好发展规划、理清发展思路。加大人才引进，鼓励城市居民通过改造闲置楼房和盘活存量商品房经营城市民宿，引导有意愿的社会人士、退休人员、高校毕业生返乡创业，租赁乡下闲置农家院落等开办民宿。定期举办民宿服务、技能大赛，积极组织本省民宿经营者赴外省高等级民宿进行考察和交流学习，丰富民宿经营者及从业人员专业知识，提高旅游民宿建设水平。
