【行业观察】从轻、减轻、不予行政处罚分不清?地方减轻行政处罚裁量存在这些问题
2026-07-27 01:31
【行业观察】从轻、减轻、不予行政处罚分不清?地方减轻行政处罚裁量存在这些问题
《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典）将于8月15日正式施行。当前正处于生态环境执法规则重构期，结合基层生态环境执法实务，笔者就规范地方生态环境行政处罚减轻裁量权提出如下思考与建议。
规范减轻处罚裁量权的前提，是精准界定核心概念，厘清减轻、从轻、不予行政处罚的边界，杜绝概念混淆引发的执法偏差。减轻行政处罚，是在法定处罚种类、处罚幅度最低限以下作出的处罚，既包含选用更轻微的处罚种类，也包含在法定罚款下限以下确定处罚金额。从轻行政处罚，是在法定处罚种类和幅度范围内，仅选择较轻处罚种类或较低罚款数额，处罚结果未突破法定底线。不予行政处罚，是对符合法定条件的违法行为，依法全部免除处罚责任，属于完全豁免处罚情形。从三者的逻辑关系来看，从轻处罚未突破法定下限，减轻处罚突破法定下限，不予处罚则完全免除处罚，三者不可混淆适用。经笔者对各地已出台的生态环境减轻行政处罚制度以及相关行政处罚案件进行收集整理，发现地方在生态环境行政处罚减轻裁量权上存在以下三个方面的问题。概念理解偏差，混淆减轻与从轻处罚。部分基层执法人员对减轻处罚的概念理解不精准，导致执法实践中出现“减轻与从轻不分”的现象。如部分地区在生态环境行政处罚自由裁量基准中规定“从轻或者减轻处罚后的罚款金额以最低的法定罚款金额为限”。以法定最低罚款金额为限的处罚，本质上仍属于从轻处罚的范畴，而非突破法定下限的减轻处罚。如某逃避监管方式排放水污染物案，法定罚款幅度为10万元至100万元，处罚决定书中却错误表述为“在行政处罚事先告知的基础上减轻处罚，处罚款21万元”。这一案件处罚21万元仍在法定幅度范围内，实质属于从轻处罚，行政处罚决定书中用语不规范。裁量规则不当，违背过罚相当原则。部分地区减轻处罚裁量逻辑不严谨，违反《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）“过罚相当”原则。一是裁量基础缺失，未以案件基础裁量结果为基准，直接按法定最低罚款数额的一定比例（如50%）确定处罚金额。如某案件基础裁量金额为45万元，当事人积极整改、履行生态环境损害赔偿义务后，执法机关直接按法定最低罚款10万元的50%核定处以5万元罚款，裁量脱离案件实际情节。二是裁量因子重复适用，“积极配合调查、主动整改”等情节，已在基础裁量阶段作为从轻处罚情节予以考量，又同时作为减轻处罚的依据再次裁量。配套规则缺失，减轻处罚清单“沉睡”。部分地区仅在裁量规则中对减轻处罚作出原则性、概括性规定，缺乏细化、可落地的操作细则。如某地虽出台减轻处罚事项清单，规定适用情形，因无配套裁量规则，导致清单难以落地执行，成为“沉睡清单”。完善裁量基准，全面纳入减轻处罚。法定情形中，地方生态环境部门需以生态环境法典和行政处罚法为核心依据，全面修订优化本地行政处罚裁量基准，系统梳理两类法定减轻处罚情形。一是生态环境法典第一千零五十六条第二款专门列举的生态领域从轻、减轻处罚情形；二是行政处罚法第三十二条规定、生态环境法典未重复列明的从轻、减轻处罚情形，确保法定情形无遗漏。同时结合本地生态环境执法实际，细化各类情形的认定标准、适用条件，确保裁量基准的合法性、完整性，避免出现法定情形遗漏导致“该减不减”的问题。坚持原则导向，简化基层执法流程。为降低基层执法实操难度、简化执法操作流程，避免因概念区分不当导致的执法偏差，可采用原则化裁量规则，即不直接区分从轻处罚与减轻处罚，而是明确统一的裁量调整规则。例如，某省在裁量基准中规定：“在裁量权基准表计算后，还有从轻（减轻）情形的，经集体讨论通过后，可以在裁量权基准表计算处罚金额的基础上减少20%以内进行处罚，减少后的罚款金额，未超出最低法定罚款金额的，为从轻处罚，超出最低法定罚款金额限度的，为减轻处罚。”这一模式兼顾执法规范性与实操性，可有效减少执法偏差。细化裁量标准，制定科学合理的计算公式。对于明确区分从轻处罚与减轻处罚的地方，应进一步细化减轻处罚的裁量标准，制定明确的裁量计算公式。（作者单位分别为贵州省六盘水市生态环境局、六盘水职业技术学院）
