案情介绍
2019年4月26日，连云港市公安局海州分局根据举报，以涉嫌串通投标罪对许某某、包某某立案侦查。公安机关认为，二人在锦屏磷矿“尾矿坝”项目拍卖过程中实施串通竞买行为，该行为与串通投标行为具有同等社会危害性，可扩大解释为串通投标行为，应当以串通投标罪追究刑事责任。
案涉锦屏磷矿“尾矿坝”系国有独资企业江苏海州发展集团有限公司所有的项目资产，属应急管理部要求整改的重大危险源，长期维护成本高、治理难度大，经多次对外招商均未达成合作开发。2017年4月，海州区政府批复同意对该项目进行拍卖处置；海发集团委托拍卖公司实施拍卖，为避免项目流拍，主动邀请许某某参与竞拍。许某某随即联系包某某，二人分别挂靠两家建设工程公司报名竞拍，另有一家置业公司同步参与报名。2017年7月，三家参与主体经两轮竞价，最终由其中一方以高于底价的价格竞拍成功。项目后续开发运行良好，有效盘活了国有不良资产，消除了长期存在的重大安全隐患。
2019年6月，许某某、包某某向海州区人民检察院申请立案监督，主张公安机关立案不当，请求监督撤销案件。海州区人民检察院经全面调查核实后，向公安机关发出《要求说明立案理由通知书》。针对公安机关的回复意见，检察机关审查认为：投标与拍卖分属不同性质的竞争性交易模式，分别受《招标投标法》与《拍卖法》规范调整；我国刑法仅明文规定串通投标罪，未将串通拍卖行为纳入刑事规制范围，根据罪刑法定原则，不得类推适用串通投标罪对串通拍卖行为予以追诉；且案涉行为客观上实现了国有资产盘活与安全隐患治理，不具有刑法意义上的社会危害性，公安机关立案理由不能成立。2019年7月18日，海州区人民检察院向公安机关发出《通知撤销案件书》；同月22日，海州公安分局正式作出撤销案件决定。
争议焦点
串通竞拍国有资产的行为与串通投标行为性质是否等同，能否通过扩大解释将串通拍卖行为纳入串通投标罪的规制范围？
公安机关对串通拍卖行为以涉嫌串通投标罪刑事立案是否符合罪刑法定原则，检察机关应当如何履行立案监督职责？
民营企业参与国有资产处置过程中的串通拍卖行为，如何把握刑事追责的法律边界，贯彻谦抑审慎的司法理念？
辩护要点
（一）公安机关对串通拍卖行为以串通投标罪立案，适用法律错误，违反罪刑法定原则
本案中，海州公安分局根据举报，以许某某、包某某在锦屏磷矿“尾矿坝”项目拍卖中实施串通竞买行为，与串通投标行为具有同等社会危害性为由，通过扩大解释将该行为纳入串通投标罪规制范围，对二人以涉嫌串通投标罪立案侦查。但该定性缺乏法律依据，不能成立：其一，拍卖与投标系性质完全不同的竞争性交易方式，分别受《拍卖法》与《招标投标法》独立调整，二者在交易规则、主体权利义务、责任体系上均存在明确法律边界，不能因外观具有相似性就等同评价。其二，我国《刑法》第二百二十三条仅明文规定了串通投标罪，并未将串通拍卖行为设定为犯罪；《拍卖法》第六十五条也仅规定串通拍卖应当承担行政责任与民事赔偿责任，未设置刑事追责条款。根据《刑法》第三条罪刑法定原则，法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪追诉，禁止通过类推解释突破刑法的规制边界。公安机关将串通拍卖类推为串通投标予以刑事立案，属于法律适用错误。
（二）案涉串通拍卖行为不具有刑法意义上的社会危害性，不符合犯罪构成的实质要件
从行为动机与客观后果双重维度审查，许某某、包某某的串通竞拍行为不具备刑事可罚性。一方面，案涉“尾矿坝”系应急管理部挂牌的重大危险源，长期闲置且维护成本高昂，海发集团经多次招商均未达成合作，为避免项目流拍、盘活国有不良资产，主动邀请许某某参与竞拍；许某某联系包某某参与竞拍的核心目的是保障拍卖顺利成交，并非恶意操纵价格、侵吞国有资产。另一方面，案涉拍卖最终以高于底价的价格成交，项目后续开发运行良好，既彻底消除了长期存在的重大安全隐患，也实现了国有资产的盘活增值，并未损害国家、集体或第三人的合法利益，不具备犯罪所要求的严重社会危害性。
（三）不当刑事立案损害企业正常经营权益，检察机关应当依法监督撤销案件
许某某、包某某分别作为民营企业实际控制人与负责人，公安机关的错误刑事立案已对企业正常生产经营造成负面影响。对于涉非公经济主体的市场交易行为，应当严格区分民事违约、行政违法与刑事犯罪的界限，严禁以刑事手段干预正常经济活动。检察机关作为法律监督机关，应当对公安机关的错误立案依法履行立案监督职责，通知公安机关撤销案件，平等保护民营企业合法权益，维护正常的市场经营秩序。
监督要点
在法律适用层面，连云港市海州区人民检察院经审查认定，公安机关将串通拍卖行为类推认定为串通投标罪，违反罪刑法定原则，立案理由不能成立。拍卖与投标虽均为竞争性交易模式，但分属不同法律体系规制；刑法仅将招标投标领域的串通行为纳入犯罪圈，未对拍卖领域的串通行为设定刑事责任，不得通过扩大解释突破法律明文规定。许某某、包某某的行为不构成串通投标罪，亦不符合其他犯罪的构成要件，公安机关应当依法撤销案件。
在司法理念层面，检察机关办理涉非公经济立案监督案件，应当贯彻“谦抑、审慎”的司法理念，准确把握法律政策界限。对民营企业参与国有资产处置的经营行为，应当综合考量行为动机、危害后果与社会价值，严格区分责任类型；对罪与非罪界限不清、法律适用存在争议的，应当慎重启动刑事追诉程序，避免不当刑事干预损害市场主体经营信心。
最终监督结果：2019年7月18日，海州区人民检察院向海州公安分局发出《通知撤销案件书》；同年7月22日，海州公安分局作出《撤销案件决定书》，正式撤销许某某、包某某串通投标案。
实务评析
（一）罪刑法定原则是刑事立案监督必须坚守的底线准则
罪刑法定原则不仅是审判阶段的定罪核心准则，同样贯穿刑事立案、侦查全流程，是检察机关开展立案监督的首要法律依据。实践中，串通拍卖与串通投标在行为外观上均具有竞争者串通、破坏竞争秩序的特征，容易产生社会危害性相当即可等同追责的误区。但刑法的规制范围具有法定性与封闭性，串通投标罪的适用范围严格限定于法定招标投标活动领域，不能因行为具有一定危害性就类推适用罪名。
对于拍卖活动中的串通行为，现行法律已构建了分层规制体系：《拍卖法》第六十五条明确了行政处罚与民事赔偿责任，足以规制一般串通拍卖行为；如果行为过程中伴随行贿、侵占国有资产等其他违法犯罪，则可依照对应罪名追责，不得突破罪刑法定原则扩大串通投标罪的适用边界。本案检察机关的监督逻辑，正是对“法无明文规定不为罪、不处罚”原则的严格贯彻，对同类案件的法律适用具有明确的指导意义。
（二）涉非公经济立案监督应当贯彻谦抑审慎的司法理念
在优化法治化营商环境的背景下，检察机关对涉民营企业的刑事立案监督，不仅是法律适用的判断，更是司法理念的落地。市场交易行为具有复杂性与专业性，大量经营行为存在民商事、行政法律的调整空间，刑事手段应当保持谦抑性，作为最后手段使用。
办理涉企串通类交易案件时，不能仅关注行为的外观形式，更要实质审查行为的动机、目的与客观危害：对于为保障项目落地、避免资产闲置而实施的串通行为，未造成国有资产流失、未损害第三方合法权益的，应当优先通过行政、民事途径规范，避免动辄启动刑事程序。本案中检察机关通过全面调查核实，充分考量案涉项目的公共利益属性与行为的实际社会效果，依法监督撤案，既维护了法律统一正确实施，也体现了对非公经济的平等保护，是谦抑审慎理念在立案监督中的典型适用。
严格区分案件性质及应承担的责任类型。对企业的经济行为，法律政策界限不明，罪与非罪不清的，应充分考虑其行为动机和对于社会有无危害及其危害程度，加强研究分析，慎重妥善处理，不能轻易进行刑事追诉。对于民营企业参与国有资产处置过程中的串通拍卖行为，不应以串通投标罪论处。如果在串通拍卖过程中有其他犯罪行为或者一般违法违规行为的，依照刑法、拍卖法等法律法规追究相应责任。
（三）准确区分串通类交易的法律责任，防范刑事手段泛化适用
当前市场交易中，拍卖、招投标、竞争性谈判等多种竞争性交易模式并存，不同模式对应的法律责任体系差异显著，实践中应当精准区分，防范刑事规制的泛化扩张。
尽管《刑法》《招标投标法实施条例》以及相关的司法解释、裁判规则明确了串通投标的客观行为方式，但是司法实践中判断“串通”行为是否应当进行刑事处罚时，仍然存在较为形式、笼统的判断。尤其是将一些看似存在“串通”表象的行为，但并未实质性的排除或者限制竞争的行为，一律认定为刑法上的串通投标罪行为，这显然忽视了对刑法上“串通行为”实质危害性的考察。
首先，要厘清不同交易模式的法律性质边界：招标投标主要适用于工程建设、政府采购等法定领域，核心规制“串通报价损害招标人利益”；拍卖则遵循价高者得的竞价逻辑，核心规制“串通压低价格损害委托人利益”，二者的交易逻辑、监管规则、责任层级均不相同，不能混同评价。其次，要构建分层递进的责任适用逻辑：对一般串通行为，优先适用行政监管与民事追责；只有当行为的社会危害性达到刑事处罚标准，且刑法有明文规定时，才能启动刑事程序。最后，检察机关应当充分发挥立案监督职能，对公安机关不当立案、越权入罪的情形及时纠正，既保障对经济犯罪的精准打击，也防止刑事手段不当介入正常市场交易，维护公平有序的营商环境。
关联法规
《中华人民共和国刑法》第三条、第二百二十三条
《中华人民共和国拍卖法》第六十五条
《中华人民共和国招标投标法》第五十三条
《人民检察院刑事诉讼规则》第五百五十七至五百六十一条、第五百六十三条
《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》第六至九条
本文作者：王朝勇、吕世龙
