本文基于中央财经大学低空经济研究中心《低空+城市治理白皮书：2026迈向时空治理新范式》整理，编制

2026年7月，中央财经大学低空经济研究中心正式发布《低空+城市治理白皮书：2026迈向时空治理新范式》。该白皮书首次从城市治理本位出发，将低空经济置于城市治理坐标系中审视，系统构建了从“平面治理”到“时空治理”的理论框架，提出“城市第七张公共基础设施网”的核心判断，为中国城市治理现代化提供了一条可落地、可验证、可持续的低空路径。

本文基于白皮书内容，从范式跃迁、全球格局、场景体系、城市实践、产业格局与战略进路六大维度进行系统解读。

一、范式跃迁：从平面治理到时空治理

城市治理的每一次范式升级，都源于时代需求与技术条件的共振。白皮书指出，低空与城市治理的相遇，不是某项技术的偶然落地，而是供给侧、需求侧、使能侧与价值侧四股力量在同一时点上的交汇。

（一）四维共振：低空治理兴起的时代动因

1. 供给侧：空域破壁与战略定调

2010年启动低空空域改革试点以来，中国低空经济完成了“从概念入规划到空域破壁，再到战略定调、法治护航”的三级跳。

2024年被称为中国“低空经济元年”，2026年“十五五”规划开局之年，低空经济纳入新兴支柱产业序列，新修订《民用航空法》于2026年7月1日正式施行，首次增设“发展促进”专章，明确300米以下低空的分类分级管理规则。

如此高密度的制度供给，为城市治理提供了稳定、合规的运行前提。

表1 中国低空经济关键政策演进时间线

2. 需求侧：存量时代的治理结构性缺口

白皮书深刻剖析了存量时代城市治理面临的三重结构性矛盾——空间盲区、时间断点与方式被动。

传统治理长期“钉死”在地表平面，高空盲区、密度盲区、界面盲区与全域盲区无处不在；数据逻辑是“一次性采集、一次性使用”的共时快照模式，缺乏跨周期沉淀；治理高度依赖人力，全国16-59岁劳动年龄人口十年间减少约8900万，65岁及以上人口占比突破15.9%，“招不满、留不住”成为常态。

低空治理的引入，正是以“一维增维”破解“三维紧缩”：以无人化值守填补人力缺口，以规模化摊薄缓解财政压力，以全域立体感知补齐信息盲区。

3. 使能侧：技术成熟度与工程可行性

白皮书从技术可达、经济可行、效能可用三个层面论证低空治理的工程基础。

技术层面，无人机与全自动机场组网、多功能巡检吊舱、低空感知网与通导一体四类装备的成熟，使全天候常态化空中感知成为现实。

经济层面，整机国产化率达95%，重庆市发改委信息显示两江新区统筹复用推动财政投入降低约60%。

效能层面，核心事件识别准确率由约70%提升至85%以上，AI事件识别与变化检测构建了“发现—派单—处置—反馈”的智能闭环。

4. 价值侧：低空公共资产的三重属性

城市低空从“无主空白”跃迁为新型公共资产，兼具三重价值：

• • 空间资产：可规划、可配置的空域资源；
• • 数据资产：可沉淀、可入表、可流通的高精度时空数据；
• • 治理资产：覆盖全域、贯穿全周期的新型治理基础设施。

这一属性跃迁是时空治理新范式得以成立的物质基础。

（二）范式升维：从平面网格到四维时空

白皮书将低空+城市治理定位为城市治理的第四代范式革命。

从数字城管（第一代，平面网格）、城市大脑（第二代，数据中枢）、一网统管（第三代，流程协同）到时空治理（第四代，立体感知），低空以“Z轴”空间升维和“T轴”历时纵深，推动城市治理从“地面一张网”迈向“空天地时一体化”。

白皮书构建了“一心·双轴·四域·三层·四量·一环”时空治理框架：

以“人民城市”为唯一价值锚点（一心），以空间升维与时间延展为双轴驱动，在物理空间、数字技术、历史演化、社会关系四域协同中展开，依托数字化底座、低空感知网络、统管调度平台三层架构，通过增量创造、质量提升、存量盘活、流量激活四条路径，最终纳入科技创新与高质量发展的动态闭环。

二、全球格局：中外路径差异与中国方位

白皮书将视野拓展至全球，系统梳理美国、欧盟、日韩及新加坡等典型经济体的低空治理模式，通过中外对比提炼差异化特征与发展启示。

（一）国际镜鉴：三种典型治理模式

• • 美国： 以“FAA集中监管+商业驱动”为框架。地方政府通过服务合同向专业平台采购巡检、测绘与应急响应服务，而非自建机队。2024年FAA发布远程识别最终规则，实现“一机一码、全程可溯”。
• • 欧盟： 以“标准先行、制度统一”为特征。2023年正式发布U-space法规，建立欧洲统一的低空空域管理框架，要求所有进入者配备通信、导航、监视能力。
• • 日韩及新加坡： 将低空治理“嵌入”既有智慧城市架构。日本以“社会5.0”为框架，新加坡以“智慧国”战略牵引，韩国依托“K-UAM”计划建设城市空中交通走廊。

（二）中外路径差异比较

表2 国内外低空治理差异化比较

（三）中国方位：“全球并跑、应用领跑、底层跟跑”

白皮书判断，中国低空+城市治理整体处于“全球并跑、应用领跑、底层跟跑”的阶段。

已形成比较优势：无人机制造产能全球领先，中国拥有全球70%以上的消费级无人机市场份额、1800余家整机企业、328万架实名登记无人机（2025年），政府统筹下的规模化部署效率全球最高。

但同时存在底层短板：高可靠工业级飞控芯片、长航时动力电池能量密度、高精度机载传感器等核心部件部分依赖进口；空域动态精细化管理算法等底层核心算法与美国仍有差距；国际标准话语权有待提升。

三、场景体系：“一中枢·六扇面·三圈层”场景罗盘

白皮书创新性地构建了基于“人—物—自然”三要素耦合的“一中枢·六扇面·三圈层”场景罗盘模型，为城市分级分类推进低空场景落地提供了系统化的决策工具。

（一）场景罗盘模型结构

• • 一中枢： 以无人机为代表的低空技术，为所有场景赋能。所有场景由此出发、向外铺展，价值最终收束于“以人民为中心的城市治理”。
• • 六扇面： 源于城市治理对象的三要素——人、物、自然，两两耦合形成六扇面：以人为主（公共安全、灾害救援）、以物为主（管网巡查、违建识别）、以自然为主（生态守护、大气监测）、人与物耦合（交通治理、物流配送）、物与自然耦合（空间监测、汛期巡查）、人与自然耦合（防溺水、垃圾治理）。
• • 三圈层： 由内而外分三级——内圈（最高优先级核心场景）、中圈（过渡场景）、外圈（增量场景）。常态治理看发生频度，应急态看事件紧迫度。

（二）“一网统飞”：协同运行的六统一机制

“一网统飞”是低空治理从“工具层”迈向“基础设施层”的系统性集成模式，核心在于以政府主导的制度性统筹，将分散在各部门的飞行需求、设备资源与空域权限整合为“一张网、一盘棋、一体化”的公共治理能力。

其运行基石为“六统一”：

• • 统一空域管理；
• • 统一任务调度；
• • 统一感知网络；
• • 统一数据平台；
• • 统一安全监管；
• • 统一协同机制。

福州“福智巡”、重庆两江新区的实践表明，统一调度可将设备利用率提升约50%，从根本上避免“各自飞”导致的重复建设与空域冲突。

（三）场景优先级矩阵：价值—频次四象限

白皮书基于标杆项目运营数据，构建标准化的“价值—频次”场景优先级矩阵，为城市有限财力的精准投放提供决策工具。

表3 场景优先级矩阵四象限部署策略

四、城市实践：四类建设模式与标杆案例

白皮书从全国选取典型样本，按统筹集约、全域基建、专项深耕、县域前瞻四类模式系统梳理，为不同规模、不同类型的城市提供可参照的实践范本。

（一）统筹集约模式：跨部门资源复用的体系化路径

该模式由市级或区县级政府牵头，将分散在各部门的政务飞行需求与设备资源统一收拢至同一平台，以“一次飞行采集、多部门共享复用”压减重复采购与重复建设。

• • 重庆两江新区： 整合各部门政务飞行需求，构建“一网统管、一机多飞、一飞多用”低空治理模式，推动设施利用率提升约50%、财政投入降低约60%、巡检效率提升约3倍。
• • 无锡： 以城市运行管理中心牵头搭建无人机低空巡管共享服务平台，首创“城警联动”低空巡管模式，构建“平时服务、战时应急”全域立体治理体系。
• • 长春净月区： 整合12345热线、网格员上报等各类飞行诉求，落地9大类41种AI算法应用场景，城市问题案件识别准确率达85%以上，处置率100%。

（二）全域基建模式：网格化部署的空地一体化路径

该模式以全自主无人机巡检系统的网格化部署为核心，把“机、网、云”作为新型基础设施铺设到治理空间之中，构建覆盖全域的立体感知网络。

• • 福州“福智巡”： 依托全市180座无人机机场布局，实现全域1.2万平方公里立体化巡查全覆盖。累计完成飞行1.7万架次、巡航里程13万公里，服务全市50个政务部门、覆盖超100类场景。2.0版搭载超300亿参数低空多模态大模型，单日可处理15万张航拍影像。
• • 漳州： 三地累计建成130套全自主无人机巡检系统，覆盖533平方公里。核心系统整机国产化率达95%，端边云协同约200毫秒响应。累计飞行12.04万架次、里程30.9万公里，发现问题8189件、处置率100%，问题主动发现量提升约3倍、平均处置时长缩短约60%。
• • 宜昌夷陵： 在13个乡镇网格化部署86套巡检系统与12套消防无人机系统，累计飞行5.6万架次、采集数据30余万条，巡查效率较人工提升约200%、基层巡查工作量减少约60%。

表4 标杆城市低空治理核心数据汇总

（三）专项深耕模式：细分场景的精准赋能路径

该模式聚焦单一高摩擦治理场景，把低空能力在该场景内纵向打透。

西宁聚焦建筑垃圾监管，上线一个月查处违规偷倒19起、清理建筑垃圾约1万吨；准格尔旗聚焦违建预警，上线一个月发现新增违建7处、拆除300余平方米；南宁聚焦燃气管网隐患管控，无人机较骑行类巡检效率提升3-4倍、较步行类提升9-10倍；雄安新区聚焦建筑工地督导，部署3套分布式无人机场实现30分钟全域抵达。

（四）县域前瞻模式：中小尺度的制度先行路径

该模式以县（市、区）或新城为单元，提前以制度设计与平台框架牵引低空治理的体系化落地。

衢州“综合飞一次”将巡查周期从1个月压缩至5-7天，累计为财政节约资金约6423万元；太仓打造“低空慧眼”品牌，创新“1+2+4+N”业务模式，首期14套系统一个月内部署完成覆盖100平方公里；吴中太湖新城首期20套系统覆盖83平方公里，累计执行飞行52942次，发现并处置违章600余起。

（五）关键成功因素与主要瓶颈

白皮书提炼了四项贯穿各模式的关键成功因素：

• • 统筹复用机制是降本增效的根本来源；
• • 政企协同的运营与买单安排决定系统能否长期运转；
• • 数据驱动的全链条闭环是治理效能兑现的技术底座；
• • 制度与空域配套决定常态化能否成立。

同时也清醒指出六大结构性瓶颈：

• • 空域管理与制度供给滞后；
• • 前端感知与后端处置闭环脱节；
• • 跨域数据孤岛尚未破解；
• • 可持续运营与付费机制不清晰；
• • 区域发展不均衡特征显著；
• • 合规监管规则存在缺位。

五、产业格局：供给侧结构与地域分工

白皮书从产业链环节、主体梯队、功能角色三个维度解构供给侧产业结构，梳理“四极引领、多点支撑”的全国地域分工格局。

（一）产业链：上中下游协同配套

表5 产业链各环节代表性企业分布

（二）主体梯队：三级梯度化企业格局

按产权属性、体量规模与成长阶段，形成“国家队托底、龙头引领、专精特新强链补链”的梯队格局。

大型央国企（中信海直、中直股份、中无人机、四川九洲等）筑牢公共安全与基建底线；行业龙头/独角兽企业（大疆创新、亿航智能、数字政通等）带动产业升级与规模化落地；专精特新企业（云圣智能、复亚智能、纵横股份等）深耕细分环节强链补链。

（三）全国地域分工：“四极引领、多点支撑”

• • 粤港澳大湾区（硬件制造与场景创新极）： 我国低空经济起步最早、企业数量最多、产业链最完整。汇集全国30%以上低空经济企业，大疆创新、亿航智能等龙头总部均位于此。
• • 长三角地区（整机制造与系统集成极）： 依托雄厚的制造业基础和电子信息产业链，成为整机制造与核心系统集成高地，形成“数字技术+低空治理”融合发展特色。
• • 京津冀地区（研发创新与空管枢纽极）： 政策与标准策源地，集聚产业链最上游的智力密集型企业。央企总部及科研院所构成强大研发创新策源能力，是“大脑”与“中枢”。
• • 成渝地区（西部枢纽与特色应用极）： 西部低空经济发展核心引擎，以场景开放驱动产业集聚。2026年3月成立注册资本1亿元的川发低空运营公司，正从“制造优势”向“运营优势”延伸。

六、战略进路：建设城市第七张公共基础设施网

白皮书作出核心判断：以低空感知设施、空域管控平台、数字化底座为核心的低空智能网联系统，正在成为城市的第七张公共基础设施网。

前六张网——水网、路网、电网、气网、通信网、安防网——每一张的加入都对应一次城市治理能力的跃升，低空“空联网”将成为第七张。

（一）“十五五”时期十大核心判断

表6 “十五五”时期十大核心判断

（二）十大行动建议

表7 “十五五”时期十大行动建议

（三）分级分类：差异化行动指引

白皮书强调不同能级城市不宜“一刀切”，应形成“超大城市引领创新、地级市规模落地、县域精准补位”的差异化发展格局。

表8 不同能级城市差异化行动指引

结语：迈向人民城市的时空治理新纪元

从平面到时空，从工具到基础设施，从试点到网络——低空正在重新定义城市治理的边界与可能。

白皮书的核心判断是：2026-2030年是空联网的“大基建期”，城市治理是最确定、最先成熟的规模化赛道。当自动机场如路灯般嵌入城市肌理，当低空感知网与一网统管平台深度贯通，当AI识别从“可用”迈向“可信”，城市治理将真正具备“看得全、来得及、管得细”的时空能力。

但空中之城，归根到底是人民之城。

正如白皮书结语所言：技术只是手段，治理才是本体；低空只是维度，人民才是归宿。当无人机掠过城市上空，它采集的每一帧影像、沉淀的每一条数据、识别的每一个风险，最终都应转化为市民的安全感、获得感与满意度。

这是时空治理新范式的终极价值，也是中国城市治理现代化在低空时代的根本方向。

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