本白皮书由中央财经大学低空经济研究中心2026 年 7 月编制发布，立足国家低空经济战略与存量时代城市治理痛点，创新性提出时空治理新范式、城市第七张公共基础设施网两大核心论断，系统构建理论、全球对标、场景模型、实践模式、产业格局与十五五落地路径，是国内首份以城市治理为核心视角的低空经济权威研究报告。
一、核心立论：传统二维平面治理已遇效能天花板
时代背景
我国城镇化进入存量提质阶段，出现三重结构性矛盾：一线治理人力持续缩减、地方财政收紧，但城市精细化、韧性治理标准不断提升；传统地面二维治理存在空间盲区、时间断点、人力被动三大硬伤，高空、楼缝、偏远区域监管覆盖不足，仅能静态快照式巡查、事后处置，人工巡查成本高、漏判多、跨部门数据割裂。
低空经济政策成熟窗口期
2010-2026 年形成完整法治与政策闭环：从空域改革试点、纳入国家级规划，到 2024 年定为低空经济元年、发改委设立低空经济发展司，2026 年新《民用航空法》落地、无人机强制国标实施、民航局增设低空安全司，300 米以下低空分类分级管理规则明确，空域从全域管制转向可确权、可运营、可治理的公共资源。
四维共振催生低空治理刚需
供给侧：空域制度破壁，低空具备合规运行基础；
需求侧：存量城市治理短板倒逼立体化监管；
使能侧：国产无人机、全自动机巢、5G-A / 北斗、低空多模态大模型成熟，设备国产化率 95%，复用模式大幅降低财政成本；
价值侧：城市低空具备空间资产、数据资产、治理资产三重属性，成为全新公共要素。
二、理论创新：第四代城市治理 —— 时空治理范式
1. 代际演进划分
城市治理历经四代迭代：数字城管（一代平面网格）→城市大脑（二代数据中枢）→一网统管（三代流程协同）→时空治理（四代空天地四维一体化）。通过新增空间 Z 轴（立体覆盖）、时间 T 轴（全周期历时数据），实现从被动处置到主动预警、人力密集到智能驱动的根本变革。
2. 低空 + 城市治理定义
以真高 1000 米以下城市空域为载体，依托无人机、自动机场、AI 感知网络，政府主导、多元协同开展立体感知、智能研判、公共服务，核心是公共治理而非商业飞行，覆盖 “城（设施空间）”“市（公共秩序）” 两大领域。
3. 四大核心特征
立体化（空地三维全域无死角）、集成化（跨部门设备 / 任务 / 数据复用）、智能化（感知 - 研判 - 处置 - 反馈全链路闭环）、前瞻化（时序数据支撑风险前置预警）。
4. “一心・双轴・四域・三层・四量・一环” 完整框架
一心：以人民城市为价值锚点；
双轴：空间升维轴、时间延展轴；
四域：空间、数字、时间、社会四大治理场域；
三层：数字时空底座、低空全域感知网络、一网统飞调度平台；
四量：创造增量、提升质量、盘活存量、激活流量；
一环：科创与产业互哺，形成高质量发展闭环。
三、全球格局：中外低空治理模式对比与中国道路
海外典型模式
美国：FAA 集中监管、市场采购驱动，空域碎片化、跨部门数据协同弱；
欧盟：U-space 统一标准、法规严密，但决策链条长、创新受限；
日韩 / 新加坡：嵌入智慧城市体系，政府统筹强，但大企业垄断、中小企业空间小。
中国发展阶段
整体处于全球并跑、应用领跑、底层跟跑：无人机制造产能、城市全域落地规模、政府统筹效率全球领先；短板集中在高端芯片、核心算法、国际标准话语权。
中国特色路径
采取中央统筹 + 地方试点分层治理、政策 + 场景双轮驱动、政府主导政企协同模式；区别于欧美纯市场化或强标准化路线，兼顾制度统一与场景灵活创新。
四、落地工具：“一中枢・六扇面・三圈层” 场景罗盘与一网统飞体系
1. 场景罗盘模型（标准化场景决策工具）
一中枢：低空技术赋能；
六扇面：以人、以物、以自然、人与物、人与自然、物与自然六大治理场景；
三圈层（优先级）：内圈高频高价值优先落地（公共安全、交通、生命线巡检、违建）、中圈高频低价值搭车复用、外圈低频高价值平急储备、低频低价值暂缓布局。
2. “一网统飞” 集成运行体系
核心是六统一机制：统一空域、统一任务调度、统一感知网络、统一数据平台、统一安全监管、统一跨部门协同，打通城市 “一网统管”，实现 “一次飞行、多部门复用”，典型案例可将财政投入降低 60%、设备利用率提升 50%。
配套三大支撑平台：空域管控平台（放心飞）、态势感知平台（管得住）、低空运营服务平台（飞得好），同时构建算法、业务双闭环持续迭代优化。
3. 五维价值评估模型
从治理价值（核心）、经济价值、社会价值、安全价值、产业价值五大维度评估场景收益，配套 “治理价值 - 发生频次” 优先级矩阵，指导城市有限财政精准投放。
4. 低空治理二元属性
低空既是治理工具（空中巡查监管），也是治理对象（管控黑飞、保护隐私、管控飞行噪声），二者同步建设才能保障长期可持续运行。
五、国内实践：四大落地模式与标杆案例、现存瓶颈
1. 四类标准化建设模式
统筹集约模式：市级政府统一整合多部门飞行需求，代表：重庆两江新区、无锡、长春净月区，核心优势降本增效、避免重复建设；
全域基建模式：网格化部署全自动无人机机场，搭建空天地一体化感知底座，代表：福州 “福智巡”、漳州、宜昌夷陵、黄石、泸水，适配山地、沿江、库区复杂地形；
专项深耕模式：聚焦单一治理痛点纵向突破，代表：西宁渣土监管、南宁燃气管网巡检、雄安工地督导；
县域前瞻模式：中小城市轻资产、制度先行，代表：衢州 “综合飞一次”、太仓 “低空慧眼”、金华婺城，适配基层财政有限场景。
2. 共性成功要素
跨部门资源复用机制、政企协同可持续运营模式、数据驱动全业务闭环、空域配套制度保障。
3. 六大发展瓶颈
空域管理制度供给滞后、低空感知与地面处置闭环脱节、跨区域跨厂商数据孤岛、运营付费盈利模式不成熟、区域发展不均衡、隐私 / 噪声 / 飞行安全合规规则不完善。
六、产业供给侧：全链条企业格局与全国地域分工
产业链分层
上游：通信、空管、北斗、机场基建等基础设施服务商；
中游：无人机整机、eVTOL、飞控、动力电池硬件厂商；
下游：低空 SaaS 平台、城市治理运营服务商。
企业三级梯队
央国企筑牢基建安全底盘、行业龙头带动规模化落地、专精特新企业深耕细分技术场景；按功能分为平台型、硬件型、软件算法型、运营服务型四类主体。
全国 “四极引领” 产业空间布局
粤港澳：硬件制造、场景创新主战场；
长三角：整机集成、精密制造高地；
京津冀：空管标准、核心算法研发策源地；
成渝：西部运营、特色治理应用枢纽；
华中、西北、东北多点配套支撑，形成东部技术输出、中西部场景落地的梯度分工。
七、顶层战略：建设城市第七张公共基础设施网（十五五核心路线）
1. 核心定位
城市原有六大基础设施（水、交通、电、气、通信、安防）之外，低空智能空联网为第七张公共基础设施，由物理基建（机巢、起降点、空中航路）+ 数字基建（空域调度、AI、数字孪生 CIM）组成；2026-2030 年十五五是空联网集中大基建期，城市治理是最成熟、规模最大落地赛道。
2. 十五五十大核心判断
涵盖治理范式升维、空联网基建周期、治理场景优先、空域从管制走向资产化、低空大模型成为核心引擎、治理与产业双向赋能、低空三重公共资产、立体安全体系、政府 - 运营商 - 企业三元主体、人民城市为最终评价标准。
3. 十大落地行动建议
规划统筹空联网纳入国土空间规划、统一建设一网统飞平台、完善分级空域制度、推动低空数据资产化、培育独立城市低空运营商、创新专项债 + 融资租赁多元投融资、按场景优先级梯次落地、同步建设低空反制与隐私安全体系、统一低空与智慧城市标准、建立民生导向跨周期绩效评价机制。
4. 分级城市差异化实施路径
超大城市 / 直辖市：全域平台 + 全域感知，创新运营与地方标准；
普通地级市：主城区网格化部署，聚焦违建、河湖、工地刚需场景；
县域 / 县级市：轻资产试点，聚焦森林防火、秸秆禁烧、耕地保护等基层痛点，外包运营降低成本。
八、结语整体价值
理论价值：首次建立完整 “低空 + 时空城市治理” 理论体系，提出第七张城市基础设施、一网统飞、场景罗盘等原创模型，填补国内低空公共治理理论空白；
实践价值：梳理全国多地形、多财政层级可复制落地模式，给出分城市层级、分场景的落地路线、投融资方案与考核标准，为各地政府提供行动指南；
产业价值：厘清全产业链分工、区域布局与政企协同机制，提出 “以治理育产业、以产业强治理” 良性循环路径；
战略价值：锚定十五五低空经济发展周期，紧扣新质生产力、人民城市、韧性城市顶层国家战略，明确低空治理是现代化城市治理体系升级的核心抓手，最终目标是实现城市更安全、高效、宜居。
