2025年，全球能源与矿产投资领域的法律争议呈现出公法与私法深度交织、国内监管权与国际条约义务剧烈碰撞的复合态势。各国上调了“资源安全”对于“自由贸易”的权重，从而使得中国企业面临的法律风险更多地向行政监管与主权纠纷层面的风险。

1、在维护本国资源安全的整体背景下，资源国（尤其是非洲地区）的政府日益娴熟地将资源征收包装为合法的“公共利益监管”，试图以此规避国际投资条约中的赔偿义务。

传统的国际投资法理论承认，国家为保护公共健康、环境或安全而采取的非歧视性监管措施，通常不构成征收。2025年的趋势显示，部分拉美和非洲国家因此将“战略资源控制”与公共利益挂钩，通过修改矿业法或宪法解释，赋予特定矿产（如锂、铀）“国家战略专营”地位，并赋予新法以溯及力，直接取消或强制修改既有的特许权合同，试图降低甚至免除东道国政府的赔偿责任。

在该类纠纷中，仲裁庭面临的核心难题是区分“合法的监管行为”与“变相的间接征收”。特别是当监管措施的效果是剥夺了投资者的核心资产价值（Sole Effect Doctrine），而政府声称其目的是“纠正历史性的资源不公”时，传统的比例原则（Proportionality Test）面临失效风险。

2、中国投资者过去常依赖特许权合同中的“稳定条款（Stabilization Clause）”来构建合法预期。但在2025年的法律环境下，该种交易模式也收到东道国的挑战。

东道国不再直接废除法律，而是利用行政裁量权，通过“环保许可不予续期”、“社区咨询（FPIC）程序瑕疵”等行政理由，使得项目在技术上无法推进，从而实质性剥夺投资价值。但同样的，由于该种裁量通常也与公共利益挂钩，使得投资者难以证明政府存在显性的违约意图。

在部分国家（如智利），政府并未直接征收或回收自然资源的开发权利，而是通过威胁不续签长期配额，迫使投资者在现有合同期内接受“国家控股”的合资架构。这种股权层面的强制性合资，在法律定性上处于“商业谈判”与“胁迫（Duress）”的灰色地带，同时也并未直接作用于资源开发权利本身，也很难通过传统的征收条款进行救济。

3、在社会稳定性较差、安保风险高企的拉美和非洲矿区，非法采矿（Illegal Mining）从零散的个人犯罪演变为有组织犯罪集团控制的武装化掠夺。这迫使法律界重新审视双边投资协定（BIT）中“充分保护与安全（FPS）”条款的适用边界，尤其是当该等风险发生时，东道国是否可以以政府人员、经费和执法能力有限为由进行抗辩。

具体而言，FPS条款通常被解释为“手段义务（Obligation of Conduct）”，即国家需尽“合理努力”保护投资，而非保证绝对安全。然而，2025年的争议焦点在于，当非法采矿者占据了矿区主导地位，甚至建立了独立于中央政府之外的管理体系时，国家的“不作为”或“低效作为”是否构成违约。

就仲裁实践而言，仲裁庭倾向于关注是否有证据表明非法采矿集团与地方官员存在利益输送，或者国家安全部队对犯罪行为采取了系统性的默许态度，如有，则FPS义务的违反可能上升为国家的直接责任。从政府一方的抗辩而言，单纯的立法禁止非法采矿通常被认为不足以免责，仲裁庭通常要求政府证明其采取了与其资源能力相匹配的实质性执法行动。

4、资源国政府在与外资矿企的博弈过程中，也存在滥用刑事手段的趋势，通过将商业和税务纠纷上升为刑事案件，以限制高管的人身自由来换取谈判筹码。

部分东道国将原本应通过行政听证或商事仲裁解决的税务分歧，定性为“欺诈”、“洗钱”或“破坏国家经济秩序”，纳入刑事司法程序的管辖范畴，进而将企业高管（特别是外籍高管）卷入刑事程序，通过拘留、扣押护照或发布通缉令，切断企业的决策链条，迫使母公司在股权转让、税款缴纳或合同重订上做出巨大让步。

仲裁机构虽然可以裁决经济赔偿，但对主权国家的刑事调查、司法程序上并无相应的调查与审理权力，因而企业也难以通过跨国的、中立的仲裁机构解决此类纠纷，而只能在东道国的刑事司法程序下进行客场的辩护，最终的结果往往是为了解救公司员工而被迫放弃国际仲裁权利，接受东道国国内法框架下的和解。这使得“法治”在实务操作中存在退化为“人质外交”的风险。

（一）ICSID赣锋锂业诉墨西哥政府仲裁案（ICSID：ARB/24/21）[26]

•  案件背景

本案的核心争议源于墨西哥政府在 2022 年和 2023 年对《矿业法》进行的颠覆性修订。通过立法程序，墨西哥将锂确立为“战略性矿产”，宣布对其进行国有化，并设立了专门的国家机构 Litio para México (LitioMX) 来行使独占的开采权。这一政策转型导致赣锋锂业及其子公司持有的九项矿业特许权被注销，赣锋锂业因此依据中国—墨西哥双边投资协定（BIT）和英国—墨西哥BIT，向国际投资争端解决中心（ICSID）提起仲裁，要求墨西哥政府赔偿相关损失及利息。

墨西哥政府辩称，特许权的注销是由于投资者未能满足法定的投资额度或开发进度要求。申请人赣锋锂业指出，这些辩解缺乏事实依据，其真实目的是为国家垄断扫清障碍，属于典型的行政滥权。

•  争议焦点

1、在本案的初期，仲裁庭面临的最重要程序性决定是是否支持被申请人（墨西哥政府）提出的“分阶段审理”（Bifurcation）请求。根据《ICSID仲裁规则》第 44(2) 条，仲裁庭需判断将管辖权异议与实体审理分离是否符合程序效率与正义原则。

墨西哥政府提出了五项管辖权异议和一项可受理性异议，其核心逻辑在于申请人及其墨西哥子公司在获取矿权时已签署了类似于“卡尔沃条款”的弃权声明。墨西哥辩称，根据其国内矿业法，外国投资者通过其子公司持股时，必须承诺在特许权相关事务上被视为墨西哥国民，并放弃寻求其本国政府的外交保护或诉诸国际仲裁，因此仲裁庭对本案不具有管辖权。墨西哥政府主张，本案的管辖问题独立于实体问题，因此本案可先行审理管辖问题，而无需进入漫长且昂贵的实体审理阶段。

仲裁庭认为，尽管墨西哥的异议在表面上具有“终结性”潜力，但在“缠绕度”方面存在重大疑问。仲裁庭认为，要判定申请人是否因通过子公司持股而放弃了BIT下的争议解决条款，必须考察墨西哥当时授予特许权的行政背景、墨西哥国内法的合宪性解释以及国际公法中关于弃权（Waiver）的严格构成要件。这些因素与原告主张的“行政行为的武断性”和“缺乏正当程序”密切相关。如果对于仲裁管辖的弃权也是在政府强制性政策或误导下达成的，其效力本身就是实体审理的一部分。因此，仲裁庭最终拒绝了分阶段审理，指示案件按照并行审理的程序推进。

2、在实体分析阶段，双方的主要争议焦点是墨西哥政府的行为是否构成“间接征收”或“变相征收”（Creeping Expropriation）。

赣锋锂业主张，间接征收是指东道国采取的一系列措施虽然未直接改变资产的法定所有权，但其效果等同于剥夺了投资者的经济价值或对投资的控制权。在本案中，虽然赣锋锂业在法律上仍持有子公司的股份，但九项特许权的注销使得这些子公司变成了没有任何运营基础的空壳，导致了对项目经济利益的实质性剥夺。

目前仲裁庭未对实体问题作出裁决。

•  案例观察

1、在与东道国政府之间的争议中，基于双方地位上的不对等，外国投资企业可能不仅仅在实体权利上受到行政权利的压制，在争议解决等程序性安排上，也可能被迫接受对己方不利的安排，例如本案中墨西哥政府主张的“视同本地企业、放弃国际仲裁”的争议解决条件，甚至打算以这种基于行政权力压制而产生的程序上的管辖问题，将争议引入国内法的管辖范畴，阻止本案进入国际仲裁的实体审理程序。

本案仲裁庭在第 3 号程序令中采用了ICSID 2022仲裁规则第44条第2款的“三叉测试”（Three-pronged Test）来评估分阶段审理的必要性，而这也为中国企业面临类似情况时提供了参考：

(a)分阶段审理是否会显著减少程序的时间与费用；(b)对初步异议的裁决是否会解决全部或大部分争议；以及(c)初步异议与实体争议是否相互交织，以致分阶段审理不切实际。

如果实体上的不公正可能已经导致了程序上的不公正，那么即便程序安排（比如争议解决条款）在法律上是独立的，在事实上也仍然不应被孤立地审查。

同时，这也提示中国企业在进行境外的能源矿产投资时，需要慎重识别“国民待遇”表述中隐含的陷阱，防范东道国通过义务的 “国民待遇”化，将投资争议纳入当地司法系统中消化解决，影响争议解决的公正性。

2、对于东道国政府变相征收的判断标准

参考Tecmed v. Mexico等案例确立的原则，仲裁庭在评估间接征收时通常考察措施的“严重程度”、“持续时间”以及是否对投资者的“核心权利”造成实质性剥夺。根据国际惯例及一般国际公法理论，国家为了公共利益而采取的非歧视性、符合正当程序的监管措施，通常不被视为征收，且无需给予补偿。但对该监管措施是否符合该等条件，仲裁庭通常会着重考虑如下要点：

（1）“基于公共利益”的真实性，即“国有化”或其他类似手段是否真实为了国家发展，还是具有歧视特定外国投资者的政治动机。

（2）比例性原则，即为实现维护能源主权的目标，注销已授予的合法特许权是否是唯一的、最小损害的手段。

（3）是否超出投资者合理预期，如本案中，投资者在进入墨西哥市场时，基于当时的《矿业法》框架形成的稳定预期是否受到了不可预见的损害。

在国际能源争议中，如果东道国在没有提供合理过渡期或补偿方案的情况下，直接注销正在进行的长期项目，往往会被认定为超出了合理的监管边界，从而构成变相征收。

此外，在 Cervin and Rhone v. Costa Rica 等案中，仲裁庭强调，对公正与公平待遇（FET）的核心在于“国家行为的连贯性与一致性”。赣锋锂业在 2021 年完成对案涉项目的全资控股时，墨西哥政府并未示警将进行全面的锂业国有化，而在短短两年内，法律环境发生了颠覆性的变化，赣锋锂业主张这是对投资稳定性的公然破坏。墨西哥政府不仅未能保护其特许权不受立法干扰，反而成为了破坏该等权利的发起者。在此种情况下，仲裁庭需要评估墨西哥当局是否尽力防范了由于国家立法行为导致的“法律剥夺”，以尽到全面保护与安全（FPS）义务。

（二）ICSID紫金矿业诉哥伦比亚案（ICSID：ARB/24/25）[27]

•  案件背景

2019年，紫金矿业斥资10亿美元从加拿大大陆黄金公司收购武里蒂卡（Buriticá）金矿项目，并于2020年正式投入运营。然而，该矿区长期以来是哥伦比亚最大的犯罪武装组织 “海湾家族”（Clan del Golfo，又称哥伦比亚加利坦自卫军EGC）的活动范围。自2020年起，该项目的安全局势迅速恶化，出现了准军事组织控制下的规模化非法采矿。据2024年中披露的信息，紫金矿业已对该金矿超过60%的巷道失去实际控制。仅在2023年期间，巷道内记录了多达2,260次使用即时爆炸装置（IED）的爆炸事件，以及2,450次针对安保人员的射击事件。

紫金矿业基于中国—哥伦比亚BIT，于2024年向国际投资争端解决中心（ICSID）提起投资仲裁，索赔金额约为5亿美元。

紫金矿业主张，哥伦比亚政府未能履行其在国际法及中国—哥伦比亚BIT下的积极保护义务，包括：（1）国家虽然派遣了安保部队，但在非法巷道掘进、武装袭击和控制权丧失面前，这些举措被证明是极其不足的；（2）哥伦比亚当地法院曾发布清理非法采矿的指令，但执法部门未能有效执行，导致非法采矿在政府的默许或无能下持续扩大；（3）政府在招商引资时承诺了稳定的经营环境和全面的安全保障，但在紫金矿业重资产投入后，政府未能维持这些基本前提条件。

哥伦比亚政府辩称，FPS的实质是勤勉尽责而非结果保证。哥方认为武里蒂卡的局势必须放在哥伦比亚长期存在的武装冲突框架内看待，政府的安保资源配置已达到“合理水平”。而且，武里蒂卡被EGC控制属于当地投资环境的常识性信息，紫金矿业作为经验丰富的国际投资者，在收购时理应预见到这种风险，不能将商业风险转嫁给东道国。此外，哥方主张紫金矿业在经营中加剧了与当地社区的矛盾，例如“向隧道排放有毒污泥”，这使得军事干预的难度和政治成本大幅上升。

•  争议焦点

1、本案现阶段的实体争议焦点为，在社会与政治不稳定的国家和地区，应当如何合理认定FPS的内容和边界。

紫金矿业主张，完全保护与安全标准并不赋予投资者一个免受第三方侵害的绝对保险单。然而，它确实要求东道国证明其行使了合理的警务力量，并在面临严重的、持续的侵害威胁时，没有采取漠不关心的态度。在存在明确行政或司法清理指令的情况下，国家的不作为应被视为违背了这一标准。

本案目前处于证据交换阶段，仲裁庭尚未就该实体问题作出分析和评述。

2、本案同样存在程序上是否分阶段审理的争议。紫金矿业主张，本案应当分阶段进行审理，先判断哥方是否存在未尽到FPS的事实，再具体审理紫金矿业由此遭受的损失金额。

对此，仲裁庭未予同意，要求紫金矿业在逐一举证哥方违约事实的同时提交关于损失的证据。

•  案例观察

传统法理认为，FPS不仅要求政府提供司法保护（Legal Security），同时也需要在实操层面提供切实的物理保护（Physical Security）。

过往类似案例中，仲裁庭会关注东道国政府是否采取了“与其发展水平相称的合理预防措施”。此外，如果仲裁庭发现政府在处理其他地区或本国企业的安全威胁时表现更为积极，但对外国投资者面临的风险消极应对，也将同样将被视为违反了非歧视原则，以及未能提供有效的物理保护。

本案的另一个潜在关注点在于，哥伦比亚政府试图通过引入“武装冲突”这一语境来降低其在BIT下的责任门槛。如果局势被定性为非国际性武装冲突，那么国家的行为标准将更多地受国际人道法的比例原则制约。这种法理冲突为国际投资仲裁提出了一个新的问题：即在何种程度上，东道国可以以“维护和平谈判”或“避免更广泛的民众伤亡”为由，暂时牺牲外国投资者的财产安全？。此外，佩特罗政府提出的2023年矿业法改革，试图将矿权优先授予本地矿企，这种政策转向是否构成对现有大型矿权特许合同的“间接征收”，这是本案紫金矿业提出的一个争议焦点，也是后续实体审理中双方重要的交锋点，值得行业进一步关注。

（三）AVZ Minerals 诉 Cominière案（ICC Case No. 27720/SP）[28]

•  案件背景

澳大利亚矿企AVZ Minerals持有刚果（金）Manono锂矿项目合资公司Dathcom Mining SA的75%的股权，刚果金国企Cominière持有25%。2023年，Cominière试图单方面终止合资协议（JVA），并将Manono项目的核心采矿权（PR 13359）转移到自己名下，随后将其拆分出的新许可证（PR 15775）转让给了由中国紫金矿业控股的合资公司Manono Lithium SAS 。  

AVZ Minerals认为Cominière的行为违反了合资协议中的优先购买权（Pre-emptive Rights）条款，并向ICC申请了紧急仲裁。ICC紧急仲裁员于2023年5月和11月发布了两项命令，禁止Cominière采取任何步骤转让采矿权或终止合资协议，并设定了每日5万欧元的违规罚金（Astreinte）。Cominière则继续推进了资产转让。  

AVZ遂请求仲裁庭对Cominière违反紧急仲裁员命令的行为进行罚金清算（Liquidation of Astreinte）。2025年3月10日，ICC仲裁庭作出部分裁决（Partial Award），命令刚果金国企Cominière支付3912.5万欧元的罚金 。

•  争议焦点

1、罚金（Astreinte）的性质与适用

申请人AVZ主张，Cominière公然违抗禁令，继续申请矿权变更并将资产转让给第三方，这种行为必须受到经济制裁，且罚金是独立于损害赔偿的强制执行对象。

被申请人Cominière主张，罚金应当与实际损失挂钩。由于仲裁庭尚未就实体损害（即合资协议终止是否合法）做出最终裁决，因此现在处以巨额罚金是“不成比例的”（Disproportionate）和“惩罚性的”（Punitive）。此外，Cominière声称其行为是受刚果政府行政命令（如矿业部长的决定）所迫，属于“不可抗力”（Force Majeure）。

仲裁庭认为，法国法意义上的罚金（Astreinte）并非损害赔偿（Damages），而是一种强制执行工具。其目的是通过经济压力迫使当事人遵守命令。只要违约事实确立，罚金就应执行，无需证明具体的经济损失金额。仲裁庭确认了每日5万欧元的罚金机制有效，并根据违约天数计算出了总额 。  

2、主权豁免与不可抗力

Cominière主张，作为国企，其必须服从刚果矿业部和矿业地籍局（CAMI）的行政决定。矿权的撤销和重新颁发是主权行为（Fait du Prince），Cominière无法抗拒，因此不应承担违约责任 。  

仲裁庭经事实调查后认为，“政府行政命令”并非Cominière被动接受的，而是其主动请求（Solicited）的。证据显示，Cominière积极向矿业部申请撤销Dathcom的矿权并转至自己名下。仲裁庭援引法律原则指出，当事人不能利用自己促成的“不可抗力”事件来免除责任（Self-induced impossibility）。因此，Cominière不能躲在“国家主权”背后逃避违约责任 。  

综上，仲裁庭认定，Cominière申请分割矿权并将新矿权转让给紫金矿业子公司的行为，构成了对紧急仲裁令“维持现状”要求的根本性违反，应当支付罚金（Astreinte）。

•  案例观察

不同的仲裁机构中可能都涉及紧急或简易程序，仲裁员会据此作出紧急命令。某些情况下，紧急仲裁员的命令（通常是某种行为禁令）可能会被认为是临时措施，缺乏直接的强制执行力，容易被当事人忽视。但如同本案中的中期裁决，仲裁庭可通过“罚金清算”等方式，将违反临时措施的行为直接转化为巨额的、可执行的金钱债务，这需要引起当事人的足够重视。

而在跨境的投资并购中，投资方在尽职调查过程中也应当关注此类基于快速程序产生的禁令。本案中，虽然紫金矿业并非该仲裁的直接当事人，但其持有的Manono Lithium SAS及相关矿权是Cominière转让的标的。ICC的裁决在法律事实层面确认了该转让行为的“非法性”。这意味着紫金矿业持有的资产带有严重的法律瑕疵（Legal Defect），未来可能面临资产被追回或进一步的法律挑战。因此中国企业在收购存在争议的海外资产时，应对未决的国际仲裁（尤其是紧急禁令）开展穿透式尽职调查。

这一风险敞口在对中国市场相对友好的地区尤为突出，投资方若仅依赖东道国政府出具的合规函或矿权证书，而未独立核查该资产来源的合法性，是否受制于任何国际仲裁程序或临时禁令，极易陷入"善意取得"与"非法转让"的法律夹缝极易在国际仲裁程序中受到挑战。

2026中国企业能源与矿产海外投资与争议解决观察报告（上）