内容来源 | 《国资报告》

编者按：2026年4月，上海市国资委出台《指导意见》，以16条举措覆盖基金设立、募投管退、考核激励全链条。上海国智科技创新协同发展研究院首席研究员兼副院长陈韬在《国资报告》杂志2026年第6期发表署名文章，系统解读上海国资基金在“三新融合”框架下的创新实践。文章从政策出台背景、创新亮点到未来路径展开深入分析，特此分享。

2026年4月7日，上海市国资委印发《关于进一步推动市国资委监管企业私募股权投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），以16条举措覆盖基金设立、募投管退、考核激励全链条，被视为国资基金助力科技创新、产业创新的系统性优化。当前，国有资本已成国内备案基金主力，2025年国资LP（Limited Partner,有限合伙人）出资次数和出资占比各自为60%和89%。随着国家创投基金、全国社保基金、国家级并购基金的加速布局，以资本创新为纽带重构“三新融合”发展模式成为推动国有资本高质量发展的关键，国资基金正从“被动跟随”蜕变为“主动领跑”的耐心资本、产业资本和战略资本。

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《指导意见》文件出台的背景

一是立足国家级基金密集落地趋势，“三化”导向成为上海国资基金高质量发展目标。2025年国办1号文发布后，长三角创业投资引导基金、全国社保基金长三角科技创新股权投资基金等国家级基金落地，《指导意见》与《市国资委监管企业私募股权投资基金业务管理办法》《市国资委监管企业私募股权投资基金考核评价及尽职免责试行办法》共同构成上海国资基金“三位一体”管理机制，强化市场化、法治化、专业化导向，成为市区国资基金立足“十五五”承接更高使命责任的方向性指引。

二是立足上海“十五五”发展目标，畅通“募投管退”成为国资推进“2+3+6+6”现代化产业体系的必行之举。“十四五”期间，上海市依托上海联和、上海国盛、新微资本等国资平台在服务集成电路等产业方面起势布局，培育壮大华虹、中芯国际、中微、翱捷科技等行业龙头。为更好聚焦六大新兴支柱产业集群、六大未来产业等战略目标，上海国资基金需要以领投定价、长期资金磁吸全球资本、世界资源，全方位助力上海市“五个中心”建设目标。

三是立足上海国际科技创新中心建设，科技创新需要加速资本全周期协同联动。“十四五”期间，上海市已构建从新型研发机构、高质量孵化器到未来启点社区的科创策源和成果转化闭环。随着《关于促进长三角科技创新协同发展的决定》问世、中央经济工作会议提出“建设上海（长三角）国际科技创新中心”，加强各类资本联动和市区主导产业协同是上海国资完善以国资基金引领长三角“0到100”科创协同的关键所在，对此上海国投七大基金管理品牌等投资模式也成为功能互补类基金集群建设发展的品牌范式。

《指导意见》成为打通

“科技—产业—资本”堵点的破局之钥

一是以先开局，“从0到1”弥合早期科创资本真空。以基础研究铸就原始创新策源地，需要面对未来产业的战略性、引领性、颠覆性和不确定性特点。《指导意见》针对早期投资，有三方面前瞻性创新之举：首先，与国家创业投资引导基金以20年存续期打破传统创投基金生命周期限制相对应，文件提出年度长周期相结合考核评价、投资组合整体表现，采用适配科技企业不同发展阶段的估值方法，以领投定价能力的能力建设、“早、小、长期、硬科技”的目标建设和资产评估豁免的制度建设助力国资基金在技术路线未明时主动介入。其次，以产业视角代替财务思维，鼓励设立CVC基金等用产业逻辑开展投资决策，依托创新链有序布局、主动孵化，避免“项目前端加速、资本后端下注”，有效推进资本创新与科技创新同频共振。再者，配套员工跟投机制和超额收益分成等工具，从制度上夯实了培育招引全球视野团队和凝聚错位资本力量的人才底座。

二是以链破局，“从1到10”提升产业承接转化效能。随着AI助力生产工具链整体跃迁，近年来科技创新呈现“更快出现、更快淘汰”特征，科创投资需要聚焦解决“工程化、交付化、规模化”等问题，若不主动积极推进场景赋能等投后服务，国资基金将很难获取较好的投资话语权。此前国投先导已建立“一司一策”投后管理体系，创新投前投后评价模型并将合作方案写进协议条款，《指导意见》一方面把投后赋能提升为制度安排，确保投资平台在投后赋能方面有据可依、考核明确，另一方面鼓励建立“投资+融资、产业+生态、技术+转化、人才+保障、信息+转让”等链接服务体系，让上海国资基金跻身生态体系产业赋能的组局者，助力资本创新与产业创新融合升维。

三是以变组局，“从10到100”畅通资本价值创造闭环。产业化、规模化是国资基金助力构建产业链闭环的重要环节，市场化“隔轮退”是支撑功能性战略投资的流动性工具之一，此前S基金由于公开数据缺失、估值体系单一、资产评估复杂等原因鲜有代表性投资案例。《指导意见》一方面提出打造定位清晰、功能互补的基金集群，便于根据被投企业发展阶段建立主动退出和战略持有的投资工具，另一方面聚焦S基金和并购基金组建、差异化估值模型，以份额估值体系与定期数据发布推进减少流动性折价，并且可依据项目情况、市场案例和资产流动性等因素动态优化估值调价机制，优化了国资基金助力产业化整合与流动性增值的实操制度基础。

四是以合胜局，“从同质到错位”优化国资基金协同生态。此前市区、区域基金虽不乏母子协同投资案例，但在部分项目上客观存在市区两级分工衔接不足、同质化竞争等现象。对此，《指导意见》建立了四方面协同探索举措：第一在国资布局方面，明确各区需要依据主导产业深化市区协同，打造“定位清晰、功能互补的基金集群”而非同质化竞争网络；第二在投后赋能方面，将协同单位提升为市国资委和相关部门、单位，将协同范围扩大为上海市与各区之间，确保重点企业和重大项目的信息集成互通和政策精准供给，引导市区投资平台在战略研判布局和生态资源组织方面形成联动；第三在投决机制方面，支持投决会委员在授权范围内独立发表投资决策意见，允许专业意见在关键决策中发挥“个人票”式主导作用；第四在运营管理方面，明确“厘清出资人、管理人、监管方权责边界”，要求构建完善分层分类的基金监管体系，为国资基金针对市场化、功能化基金的分层分类和界权定责发展提供借鉴。

未来全球一流科创投资的国资展望

科技创新、产业控制、安全支撑依然是“十五五”期间国有企业应当发挥的“三个作用”。《指导意见》出台恰逢《国务院关于产业链供应链安全的规定》施行，前者为地方国资基金描绘出一条清晰的“科技、产业、资本”良性循环路径，但立足后者要求，制度优化只是更好发挥国资基金作用的起点。对标A16Z、Google Ventures等世界顶尖平台代表性投资范式和产业链组局案例，实现科技创新、产业创新、资本创新的深度融合定然无法一蹴而就，国资基金机构能否将制度空间转化为“全球视野、领投定价、全链服务”实际能力建设也有待“十五五”回望考量。

浦科投资（现“先导汇芯”）与戴保家联合组建翱捷科技，推动公司收购Alphean、Marvell移动通信部门等产业资源，赋能构建完整蜂窝通信技术体系并引入国家大基金战略股东，以耐心资本助力公司跻身科创板国产基带芯片第一股”

《指导意见》是地方国资基金对标前沿、激流勇进的时代注脚。回望历史，从1985年《关于科学技术体制改革的决定》提出“创业投资”、1998年成思危“一号提案”推动中国风险投资事业发展以来，国资基金经历了约30年渐进式发展。纵观当下，代表性国资基金中有上海联和、合肥产投、新微资本、浦科投资式躬身入局，以产业链组局重构生态；有广州工控、长江产投式借势而上，以上市公司并购撬动能级跃迁；亦有成都科创投式双轮驱动，以市场化与功能化并举勇闯新路。模式有别，但指向归一，国资基金正从资本供给者转向产业塑造者，从财务陪伴者转向创新策源者。展望未来，国有资本必当以更高站位融入高水平科技自立自强战略全局，以更强支撑引领现代化产业体系建设大局，在投育发展新质生产力的征途上勇担排头之责、力扛主力之任，积极回答科技创新、产业创新、资本创新协同发展的时代之问。

作者 | 陈韬，上海国智科技创新协同发展研究院首席研究员兼副院长、香港中文大学（深圳）数据经济研究院客座研究员

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