引言
2023年2月13日，国家能源局的新闻发布会发布了2022年可再生能源发展情况：全国风电、光伏发电新增装机突破1.2亿千瓦，创历史新高，带动可再生能源装机突破12亿千瓦。2022年，全国风电、光伏发电新增装机突破1.2亿千瓦，达到1.25亿千瓦，连续三年突破1亿千瓦，再创历史新高。全年可再生能源新增装机1.52亿千瓦，占全国新增发电装机的76.2%，已成为我国电力新增装机的主体，其中太阳能发电新增8741万千瓦。截至2022年底，可再生能源装机突破12亿千瓦，达到12.13亿千瓦，占全国发电总装机的47.3%，较2021年提高2.5个百分点，其中太阳能发电3.93亿千瓦。[1]
在我国可再生能源发展前景大好的背景下，光伏发电项目近些年来一直延续着快速发展的态势，可以想见未来一定时期内，光伏发电项目将依然在我国可再生能源市场上占据相当比重。因此，本文拟对分布式光伏电站项目投资建设、转让等重点法律问题予以归纳总结，以供学习探讨。
1
行业情况及分类定义
光伏行业产业链的上游为多晶硅料生产、单晶拉棒/多晶铸锭和切片等原材料环节，中游为光伏电池生产、光伏组件封装组件、光伏支架、光伏电力电子产品等光伏电站设备环节，下游为光伏应用系统的安装及服务环节，即光伏电站投资、建设与运营。
按照电站选址和并网方式的不同，光伏电站可以分为集中式光伏电站和分布式光伏电站。
集中式光伏电站是指集中大规模发电，与公共电网相联接并承担供电任务的光伏电站，电力经逆变器、升压变压器在电网的高压侧并网，利用电网远距离传输到终端用户。
分布式光伏电站是指安装在厂房、办公楼、居民住房等建筑物顶上或周边空地上的中小容量光伏电站，电站在用户侧并网，自发自用、余量上网。分布式光伏电站主要包括工商业屋顶分布式光伏电站和户用屋顶分布式光伏电站等。工商业屋顶分布式光伏电站系利用工商业建筑闲置屋顶、空闲场地建设分布式光伏发电站；户用光屋顶分布式光伏电站系利用家庭住宅屋顶或附近建筑物屋顶及院内空闲场地建设分布式光伏发电站。
围绕分布式光伏电站，行业内又进一步区分为下列不同具体业务[2]：
业务名称 | 业务内容 |
分布式光伏电站系统集成业务 | 根据客户需求，提供屋顶开发、勘察排布、项目建设、并网移交等全过程或若干过程的技术集成服务，最终向客户交付分布式光伏电站资产的业务。 |
分布式光伏电站投资运营业务 | 开发、投资及建设分布式光伏电站后，采用“自发自用、余量上网”或者“全额上网”的管理运营方式，将所产生的电力出售给企业客户和电网公司产生收益的业务。 |
分布式光伏电站运维管理服务业务 | 服务内容包含电站组件清洗、在线监测评价与分析、周期性巡视与检修、高低压配电房安全停、送电、跳闸故障监测、基本故障消除、通讯问题检修等方面。 |
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投资建设流程
01
建设规模指标
根据现行规定，我国目前对需要国家资金补贴的项目实行总量平衡和年度指导规模管理，具体为国家能源局决定全国范围内的年度建设规模指标，并将该建设规模指标分配至各个省级地方；省级能源主管部门在国家能源主管部门下达的本地区年度建设规模指标范围内确定本地区各个市、县的建设规模指标。
相关规定情况如下：
法律法规 | 具体内容 |
《分布式光伏发电项目管理暂行办法》 | 第六条 国务院能源主管部门依据全国太阳能发电相关规划、各地区分布式光伏发电发展需求和建设条件，对需要国家资金补贴的项目实行总量平衡和年度指导规模管理。不需要国家资金补贴的项目不纳入年度指导规模管理范围。 第七条 省级能源主管部门根据本地区分布式光伏发电发展情况，提出下一年度需要国家资金补贴的项目规模申请。国务院能源主管部门结合各地项目资源、实际应用以及可再生能源电价附加征收情况，统筹协调平衡后，下达各地区年度指导规模，在年度中期可视各地区实施情况进行微调。 第八条 国务院能源主管部门下达的分布式光伏发电年度指导规模，在该年度内未使用的规模指标自动失效。当年规模指标与实际需求差距较大的，地方能源主管部门可适时提出调整申请。 第九条 鼓励各级地方政府通过市场竞争方式降低分布式光伏发电的补贴标准。优先支持申请低于国家补贴标准的分布式光伏发电项目建设。 |
02
项目备案
针对分布式光伏发电项目，由省级及以下能源主管部门依据本地区的年度指导规模指标进行备案管理，具体备案办法则由省级政府制定。
一般而言，工商业与户用分布式光伏发电项目的备案程序不同。户用分布式光伏发电项目由当地电网企业直接登记并集中向当地能源主管部门备案。而对于工商业分布式光伏发电项目，各地通常要求投资企业先进行投资项目备案并将该等投资备案凭证作为向能源主管部门备案的支持性文件之一，但亦有地方将该等备案合并为一次，具体视当地有无特别规定。
此外，需要关注的是，年度指导规模指标范围内的分布式光伏发电项目如自备案两年内未建成投产的，则将被从指标中取消并同时被取消补贴资格。
相关规定情况如下：
法律法规 | 具体内容 |
《分布式光伏发电项目管理暂行办法》 | 第十条 省级及以下能源主管部门依据国务院投资项目管理规定和国务院能源主管部门下达的本地区分布式光伏发电的年度指导规模指标，对分布式光伏发电项目实行备案管理。具体备案办法由省级人民政府制定。 第十二条 个人利用自有住宅及在住宅区域内建设的分布式光伏发电项目，由当地电网企业直接登记并集中向当地能源主管部门备案。不需要国家资金补贴的项目由省级能源主管部门自行管理。 第十三条 各级管理部门和项目单位不得自行变更项目备案文件的主要事项，包括投资主体、建设地点、项目规模、运营模式等。确需变更时，由备案部门按程序办理。 第十四条 年度指导规模指标范围内的分布式光伏发电项目，自备案之日起两年内未建成投产的，在年度指导规模中取消，并同时取消享受国家资金补贴的资格。 |
03
验收并网
分布式光伏电站项目建设完成之后，若要并入电网运行，则还需通过电网公司验收并网。验收并网指的是光伏电站涉网设备和电力送出工程的并网调试、竣工验收，并取得电力业务许可证及签署并网调度协议和购售电合同。
项目在备案阶段即应开展接入系统设计，并向当地电网公司提出并网申请，电网企业审查后出具接网意见函。项目建设完毕后项目业主向电网企业提出并网验收和调试申请。《分布式光伏发电项目管理暂行办法》区分项目接入电网的电压等级予以分别规定管理，即以35千伏及以下电压等级接入电网的分布式光伏发电项目，由地市级或县级电网企业按照简化程序办理相关并网手续，并提供并网咨询、电能表安装、并网调试及验收等服务；以35千伏以上电压等级接入电网且所发电力在并网点范围内使用的分布式光伏发电项目，电网企业根据其接入方式、电量使用范围，本着简便和及时高效的原则做好并网管理，提供相关服务。
而对于接入电网的相关配套工程建设，《分布式光伏发电项目管理暂行办法》则要求，接入公共电网的分布式光伏发电项目，接入系统工程以及因接入引起的公共电网改造部分由电网企业投资建设。接入用户侧的分布式光伏发电项目，用户侧的配套工程由项目单位投资建设。因项目接入电网引起的公共电网改造部分由电网企业投资建设。
此外，需关注的是，根据《国家能源局关于贯彻落实“放管服”改革精神优化电力业务许可管理有关事项的通知》（国能发资质〔2020〕22号），相关企业经营项目装机容量6MW（不含）以下的太阳能发电业务不再要求取得发电类电力业务许可证，但该等豁免范围之外的光伏发电项目应当在并网后6个月内取得电力业务许可证。
04
其他程序
针对分布式光伏电站项目的投资建设，除了上述该行业的特殊流程外，还需关注一般项目投资建设过程可能涉及的流程和手续，具体如下表所示：
序号 | 流程/手续* | 主要法规 | 具体要求 |
1 | 招标程序 | 《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》（发改法规规〔2018〕843号） | 第二条 不属于《必须招标的工程项目规定》第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的具体范围包括：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；…… |
《分布式电源并网服务管理规则》 | 第三条 本管理规则所称分布式电源是指在用户所在场地或附近建设安装，运行方式以用户侧自发自用为主、多余电量上网，且在配电网系统平衡调节为特征的发电设施或有电力输出的能量综合梯级利用多联供设施。 第四条 本规则适用以下两种类型分布式电源： 第一类:10千伏及以下电压等级接入，且单个并网点总装机容量不超过6兆瓦的分布式电源。 第二类:35千伏电压等级接入，年自发自用电量大于50%的分布式电源;或10千伏电压等级接入且单个并网点总装机容量超过6兆瓦，年自发自用电量大于50%的分布式电源。第二十七条 由用户出资建设的分布式电源及其接入系统工程，其设计单位、施工单位及设备材料供应单位由用户自主选择。 | ||
2 | 建筑工程施工许可 | 《建筑法》 | 第七条，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。 |
《建筑工程施工许可管理办法》 | 第二条，从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证。工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。 | ||
3 | 环评批复/备案 | 《建设项目环境保护管理条例》 | 第九条，依法应当编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，建设单位应当在开工建设前将环境影响报告书、环境影响报告表报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。依法应当填报环境影响登记表的建设项目，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定将环境影响登记表报建设项目所在地县级环境保护行政主管部门备案。 |
《建设项目环境影响评价分类管理目录（2021年版）》 | 第四条第三款，建设内容不涉及主体工程的改建、扩建项目，其环境影响评价类别按照改建、扩建的工程内容确定。第90 陆上风力发电4415；太阳能发电4416（不含居民家用光伏发电）；其他电力生产4419（不含海上的潮汐能、波浪能、温差能等发电） （1）编制环评报告表：陆地利用地热、太阳能热等发电；地面集中光伏电站（总容量大于6000千瓦，且接入电压等级不小于10千伏）；其他风力发电 （2）提交环评登记表：其他光伏发电 | ||
4 | 环保验收 | 《建设项目环境保护管理条例》 | 第十九条 编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。 |
《建设项目竣工环境保护验收暂行办法》 | 第五条 建设项目竣工后，建设单位应当如实查验、监测、记载建设项目环境保护设施的建设和调试情况，编制验收监测（调查）报告。 第十三条 验收报告公示期满后5个工作日内，建设单位应当登录全国建设项目竣工环境保护验收信息平台，填报建设项目基本信息、环境保护设施验收情况等相关信息，环境保护主管部门对上述信息予以公开。 | ||
5 | 消防验收备案 | 《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》 | 第三十四条 其他建设工程竣工验收合格之日起五个工作日内，建设单位应当报消防设计审查验收主管部门备案。 |
6 | 工程竣工验收 | 《建设工程质量管理条例》 | 第十六条 建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。 第四十九条 建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。 |
*注：根据我们对相关规定的理解并结合实务案例，如建设许可等手续通常因各地主管部门具体执行口径不同而对符合一定条件的建设项目予以要求，此外，这里隐含的一个前提是项目所使用的建筑物系合法建筑、即已依法完成建设并取得产权证书，且相关租赁法律关系无瑕疵（如涉及），否则我们理解相关项目将存在无法办理本文所提及手续的实质障碍，本文中暂不对这些方面过多展开，以免冗余。
3
转让监管规定
对于分布式光伏电站项目在验收并网前擅自进行转让的情况，既有政策法规和主管部门的监管态度都比较明确，即原则上是予以禁止的，具体规定情况如下：
法律法规 | 具体内容 |
《分布式光伏发电项目管理暂行办法》 | 第十三条 各级管理部门和项目单位不得自行变更项目备案文件的主要事项，包括投资主体、建设地点、项目规划、运营模式等，确需变更时，由备案部门按程序办理。 |
国家能源局《关于印发新建电源项目投资开发秩序监管报告（新能源部分）及工作要求的通知》（国能监管〔2015〕384号） | 三、监管意见 (一)依法依规处理倒卖“路条”及核准(备案)文件等行为，维护电源项目投资开发秩序 地方能源主管部门要按照“谁核准(备案)、谁负责、谁处理”的原则，要求相关投资主体积极主动整改。对于限期拒不整改的，要对发现的问题进行严肃处理:一是对擅自变更项目重大事项等违规行为，采取通报、责令投资主体限期完善相关手续、暂停可再生能源电价补贴等方式处理;二是对倒卖“路条”及核准(备案)文件等违法违规行为，采取责令限期整改、将出让方投资主体纳入不良信用记录、取消可再生能源电价补贴、依法给予行政处罚并予公开通报等方式处理;三是对涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。 (二)完善电源项目投资开发政策措施，规范投资开发秩序按照国家能源局有关要求，对于风电、光伏发电等新能源电源项目，要选取有开发条件、工程经验丰富、管理团队能力较强的项目业主单位，严禁倒卖“路条”及核准(备案)文件等行为。 |
《关于完善光伏发电规模管理和实施竞争方式配置项目的指导意见》（发改能源（2016）1163号） | 三、加强项目开发的监督管理 （二）光伏电站项目纳入年度建设规模后，其投资主体及股权比例、建设规模和建设场址等主要内容不得擅自变更。已纳入乃年度建设规模、未进入实质性工程建设阶段的项目不得向其他投资人转让，投资主体无力建设，应向所在省（自治区、直辖市）发展改革委（能源局）申请从年度规模中取消，并向原备案机关申请撤销备案。在建设期确因企业兼并重组、同一集团内部分工调整等原因需要变更投资主体或股权比例的，或者调整建设规模和场址的，项目投资主体应向所在省（自治区、直辖市）发展改革委（能源局）提出申请，获得审核确认后方可实施变更，并向国家能源局派出机构报备，同时在国家可再生能源信息管理平台重新登记有关信息。在项目投产后变更投资主体，应向原备案机关进行变更登记，抄送国家能源局派出机构和当地电网企业，并在国家可再生能源信息管理平台变更登记信息。 |
因此，如在项目验收并网前即擅自进行股权变动等转让行为的，存在被认定为“倒卖路条”之嫌，从而被主管部门取消项目建设规模指标和备案及予以其他行政处罚的风险。
4
电价及补贴政策
01
电价政策
对于分布式光伏电站并入电网的模式，主要分为“自发自用、余电上网”和“全额上网”两种。
根据《国家发展改革委关于完善陆上风电光伏发电上网标杆电价政策的通知》（发改价格〔2015〕3044号），利用建筑物屋顶及附属场所建设的分布式光伏发电项目，在项目备案时可以选择“自发自用、余电上网”或“全额上网”中的一种模式；已按“自发自用、余电上网”模式执行的项目，在用电负荷显著减少（含消失）或供用电关系无法履行的情况下，允许变更为“全额上网”模式。“全额上网”项目的发电量由电网企业按照当地光伏电站上网标杆电价收购。选择“全额上网”模式，项目单位要向当地能源主管部门申请变更备案，并不得再变更回“自发自用、余电上网”模式。其上网电价在当地燃煤机组标杆上网电价（含脱硫、脱硝、除尘）以内的部分，由当地省级电网结算；高出部分通过国家可再生能源发展基金予以补贴。同时鼓励各地通过招标等市场竞争方式确定陆上风电、光伏发电等新能源项目业主和上网电价，但通过市场竞争方式形成的上网电价不得高于国家规定的同类陆上风电、光伏发电项目当地上网标杆电价水平。
02
补贴政策
根据《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》（发改价格(2013)1638号），对分布式光伏发电实行按照全电量补贴的政策，电价补贴标准为每千瓦时0.42元（含税，下同），通过可再生能源发展基金予以支付，由电网企业转付；其中，分布式光伏发电系统自用有余上网的电量，由电网企业按照当地燃煤机组标杆上网电价收购。同时，对分布式光伏发电系统自用电量免收随电价征收的各类基金和附加，以及系统备用容量费和其他相关并网服务费。
但需要注意的是，根据《国家发展改革委关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》（发改价格〔2021〕833号），2021年起，对新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏项目和新核准陆上风电项目（以下简称“新建项目”），中央财政不再补贴，实行平价上网。2021年起，新核准（备案）海上风电项目、光热发电项目上网电价由当地省级价格主管部门制定，具备条件的可通过竞争性配置方式形成，上网电价高于当地燃煤发电基准价的，基准价以内的部分由电网企业结算。
不过，目前部分地方仍有一些继续执行的补贴政策，相关投资方在投资建设分布式光伏发电项目前可留意当地最新补贴政策及其实施期限，以合理测算项目投资收益。
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脚注及参考文章：
[1]数据来源于国家能源局官方网站新闻发布栏目http://www.nea.gov.cn/2023-02/13/c_1310697026.htm
[2]参考信息来源包括，晴天科技、新特能源及阿特斯招股书
[3]金杜研究院.分布式光伏发电项目新规解读https://mp.weixin.qq.com/s/YapPsesEFf3OWQzf8VDsPQ
[4]汉坤律师事务所. “东风袅袅泛崇光” — 光伏电站项目股权收购常见交易模式https://mp.weixin.qq.com/s/SVnlQpcMHcVUB0fmD8ZN-g
[5]国浩律师北京事务所. 光伏电站系列法律问题（三）：光伏电站备案问题概述https://mp.weixin.qq.com/s/Ex6kYTGt8rw0kRoyFAXGNQ
[6]盈科成都律所. 关于光伏发电项目投资建设的法律风险分析——以分布式光伏发电项目为例https://mp.weixin.qq.com/s/VAga2phd8BiluVFp3S_bww
[7]德恒重庆律师事务所. 以光伏项目为例——对“财政补贴”和“倒卖路条”的政策理解与适用https://mp.weixin.qq.com/s/KZDxRdRx3tgAelpZWHYajw
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文章为团队项目经验及案例学习总结，不代表任何单位、机构或个人出具的正式意见或建议，欢迎交流指正，每个项目都有特殊性，如有相关问题，请随时联系我们或咨询专业人士。
作者介绍
北京德恒律师事务所
方瀛平律师团队
主要从事境内外上市、并购重组、私募基金、投融资业务
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