《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）明确提出“加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设，加大法律法规立改废释工作力度”的要求。《中华人民共和国国家公园法》（以下简称“《国家公园法》”）已于2026年1月1日正式施行，《国家公园法》将为其他自然保护地法规范提供制度创新方案的参考和基本法层次的制度规范参照，^[1]形成以《国家公园法》为主体的自然保护地法规范体系也将成为下一步自然保护地建设的重要一环，。通过全面梳理浙江省自然保护地法规范体系建设现状，将会对后续融入国家自然保护地法制建设具有积极意义。

国家层面的自然保护地法规范体系，已经初步形成了以《国家公园法》为主体，各类自然保护地要素^[2]相关法律和《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》等行政法规为基础，以及各类自然保护区、自然公园管理的部门规章、规范性文件为补充的自然保护地法制框架。

当前，浙江近10%的省域面积已划建自然保护地共316处，浙江省自然保护地立法和制度建设已经形成了各级各类主体参与的局面和以两级地方性法规、两级政府规章、各级各类规范性文件为构成的框架。在“自然保护地”没有上位概念概括内涵与统摄范围的背景下，^[3]为进一步梳理现有浙江省域立法和制度实践，为自然保护地法规范体系提供研究依据，^[4]本文以《指导意见》第五点规定的现有各类自然保护地类型为检索范围，我省当前自然保护地法规范主要包括两级地方性法规21部（含省级8部），两级政府规章10部（省级6部），规范性文件28份（含省级7份），呈现出沙漏型的法规范格局。

1.1地方性法规现状

省级层面，《浙江省公益林和森林公园条例》《浙江省风景名胜区条例》《浙江省南麂列岛国家级海洋自然保护区管理条例》^[5]以自然保护地保护为主体，《浙江省湿地保护条例》以自然公园保护为专章，以及其他涉及各类自然保护区、自然公园等具体保护要求和举措的相关条例^[6]。

地级市层面，以自然保护地为保护主体的地方性法规有以国家级自然保护区、风景名胜区、海洋特别保护区、自然公园为对象的法规。^[7]以自然保护地内的某一要素保护管理为内容的地方性法规有《杭州西湖文化景观保护管理条例》《杭州市西湖水域保护管理条例》等，还包括其他涉及各类自然保护区、自然公园等具体保护要求和举措的相关条例^[8]。

1.2政府规章现状

1.2.1省级层面

当前的省政府规章，形成了以《浙江省自然保护区管理办法》为统领，《浙江省方岩风景名胜区保护管理办法》《浙江省江郎山风景名胜区保护管理办法》两部以自然保护地名称命名的规章为协同，以及其他涉及相关具体保护要求和举措的规章^[9]为配合的格局。

1.2.2地级市层面

在全省地级市政府规章中，《宁波市渔山列岛国家级海洋生态特别保护区管理办法》《宁波市韭山列岛海洋生态自然保护区条例》以自然保护地名称命名，《舟山市国家级海洋特别保护区机动车管理办法》《舟山市国家级海洋特别保护区海钓管理办法》《杭州西湖文化景观保护管理办法》《宁波市东钱湖水域管理办法》以保护地内具体要素或事项管理为主体。

1.3规范性文件现状

浙江省自然保护地行政规范性文件的制定主体包括各级人民政府及其日常工作机构、组成部门，涉及内容包括自然保护地保护工作方案和具体管理举措等。

1.3.1省级层面

除了作为规范性文件管理的浙江省政府对相关风景名胜区规划和省级自然保护区设立的批复外，浙江省政府、省政府办公厅和有关组成部门制定了加强风景名胜区工作、生态红线监管、湿地保护工作、海洋公园保护、保护地整合优化等工作方案，细化了自然保护地工作职责，其中浙江省自然保护地省级主管部门管理的规范性文件，包括了自然保护地建设项目准入负面清单、自然保护地整合优化方案、风景名胜区重大项目建设审批等管理办法。

1.3.2地级市层面

《百山祖国家公园集体林地设立地役权改革实施方案》以市政府名义发布，明确规定了国家公园候选区中的有关管理事项，是当前浙江省内唯一一个以国家公园为命名的地级市政府规范性文件，《绍兴市镜湖国家城市湿地公园保护管理办法(试行)》原以市政府规章名义公布，后不再作为规章进行管理，《舟山市普陀山风景名胜区车辆管理办法》《浙江丽水九龙国家湿地公园保护管理办法》均以市政府办公室名义发布，对自然保护地的保护管理进行了规范。《舟山市国家级海洋特别保护区贝藻类捕捞管理暂行办法》《钱江源-百山祖国家公园候选区百山祖园区“三员管护”制度(试行)》等以市级自然保护地主管部门名义发布，对自然保护地内的具体管理制度进行了规定。

1.3.3县级层面

作为适用范围最小、制定层级最低的行政规范性文件，已经成为县域范围内自然保护地管理的法制化路径选择。根据不完全统计的16份规范性文件，上述规范性文件按不同要素归类后具有以下特征：

按发布主体，以县级人民政府发布的有9份、县级人民政府办公室发布的5份，县级人民政府组成部门发布的2份。

按涉及对象，涉及国家公园的2份，涉及国家级自然保护区的1份，国家级风景名胜区有2份、国家级海洋特别保护区3份、国家级城市湿地或湿地公园5份，省级海洋特别保护区1份、省级水产种质资源保护区1份，市级海洋特别保护区1份，其中建德市为国家风景名胜区辖区内片区的管理制度。

按发布时间，所有规范性文件均在21世纪发布，其中2000-2009年发布2件，2010-2019年发布8件，2020年至今发布6件。

二、浙江省自然保护地法制建设中凸显的问题

当前浙江省自然保护地法制建设中凸显的问题主要为国家层面的顶层设计结构衍生，主要表现为时间跨度大、层级低，立法理念及制度落后，与自然保护地体系建设的实践与需要严重不符，^[10]从省域视角分析主要存在以下问题。

2.1法律体系上凸显的问题

首先，是主导性制度不清晰问题。^[11]在全省将近60个制度规范中，从效力层级层面，当前处于主导地位的主要为3部涉及自然公园、风景名胜区和1部涉及特定保护区的省级地方性法规，但该3部省级地方性法规规制的对象在自然保护地体系中仅处于补充地位，特定保护区的法规无法扩张至全省保护区。另，《浙江省自然保护区条例》^[12]降格成《浙江省自然保护区保护管理办法》，导致浙江省内自然保护区的综合性管理法规范效力层级降低，造成了高低错配的局面。在当前全国18%的自然保护地面临重叠规划、交叉管理的情况下，^[13]如既是省级自然保护区，又是省级森林、湿地公园或风景名胜区时，以谁为主的问题无法解决。

其次，是立法制度结构上不合理。根据前文的数据，当前浙江省自然保护地法律制度体系的结构是沙漏型，各级各类行政规范性文件成为自然保护地保护管理的主要依据。以国家级自然保护区的保护管理情况为例，浙江省11个国家级自然保护区中仅有部分配套有“一区一规”专门规范，且效力层级包括省级地方性法规、设区市地方性法规、县级行政规范性文件。此外，除省级森林公园和湿地公园的设定有两份地方性法规进行保障外，其他各类省级以下专类公园的保护管理仅偶见县级行政规范性文件进行规定，整体导致规范性不足，协调其他各部门形成保护合力的法制动力供给不足。

再次，是更新不及时内容较滞后。当前部分规范出台已超过20年，大量规范已超过10年，其中一些规范的有关规定已超出立法法、处罚法等上位法规定的权限，也和现行自然保护地的立法理念不符。

以《绍兴市镜湖国家城市湿地公园保护管理办法(试行)》为例，该办法出台至今已20年，仍在“试行”阶段，其制定所依据的《国家城市湿地公园管理办法（试行）》已废止，且该办法设定的“进入保护重点区内从事科研活动的，或者需要进入保护控制区内从事科普教育活动的”的许可及处罚，已超出《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政处罚法》规定的设定权限，管理办法的精神也和现行《城市湿地公园管理办法》的“充分发挥湿地的社会效益，满足人民群众休闲休憩和科普教育需求”精神不符，体现了当前立法理念中保护和利用之间的冲突。

此外，随着自然保护地主管部门机构改革后，自然保护地的主管部门已调整，在此之前出台的地方性法规、政府规章和规范性文件相关表述均还未修订。另还存在自然保护地领域的地方性法规、规章的牵头部门非林业主管部门，管理体系和制修订等制度安排仍存在难点。

最后，是国家公园主体性不明确。在浙江省两个国家公园候选区中，仅有南北麂列岛国家公园候选区的组成部分—南麂列岛国家级海洋自然保护区有专门地方性法规，在一定程度上保障了“一园一法”的立法实践并实行了30年，总结了较为丰富的管理经验，钱江源—百山祖国家公园候选区范围内仅有2份实施方案类和1份管理制度类规范性文件进行探索。存在整体立法储备较少，国家公园在管理制度和法律体系中的主体地位还未能充分体现。

2.2管理体制上凸显的问题

首先，是风景名胜区在自然保护地体系中的地位问题。从风景名胜区的地方立法实践来看，浙江省风景名胜区的管理体制也存在阶段性的变化。以首批国家重点风景名胜区——普陀山风景名胜区为例，地方立法从省市两级规章配套^[14]管理的模式过渡到省级地方性法规再到设区市地方性法规的模式^[15]，而其他浙江省内风景名胜区的专门法规范也存在层级、类型的差异，^[16]这些差异也并不以风景名胜区本身的级别和范围作为差异化管理的依据。

当前的自然保护地管理体制中，风景名胜区的管理拥有最坚实的法制保障，从宪法、法律、法规再到一系列的规章、地方立法均有相关规定，^[17]在自然保护地的研究中长期处于研究的核心，^[18]毫无疑问在自然保护地体系中具有基础性地位。在《指导意见》中，风景名胜区作为现有保护地类型之一，根据体系划分的要求，按照区域的自然属性、生态价值和管理目标重新进行调整归类。通过比较《风景名胜区条例》和《自然保护区条例》，通过对比风景名胜区和自然保护区的管理目标，可以初步认定风景名胜区在调整归类过程中，前期划分的设置也更倾向于突出观赏属性，划分为自然公园类型。^[19]同时根据《国家级自然公园管理办法（试行）》的规定，国家级风景名胜区属于国家级自然公园，且在同级别自然保护地中仍处于特殊地位，包括位于自然公园顺位的首位、单独适用效力层级更高的行政法规、均独立设立风景名胜区管理机构，上述差异均导致自然保护地体系内部的不平衡。

其次，是保护地属地管理机构的设置问题。《自然保护区条例》明确国家级自然保护区由省级自然保护区主管部门或国务院自然保护区主管部门管理，并应当在自然保护区内设立专门的管理机构。但在当前浙江省国家级自然保护区管理机构的设置（除钱江源—百山祖国家公园候选区范围内的自然保护区），仍按《浙江省自然保护区管理办法》规定由自然保护区所在地县级以上人民政府设立，^[20]从而出现了从正股级、正科级、副县级等不同层级的保护管理机构^[21]的设置格局，导致在保护管理机构层级较低时，具体保护管理工作中同其他部门的协同配合能力将会被弱化，特别是保护资金的获取能力会弱化。^[22]此外，管理机构的设立单位不一致，也将导致统一保护层级的保护区的保护力度存在显著差别，管理机构的管理缺乏统一和协调。

三、小结

《国家公园法》的实施为中国式现代化自然保护地体系的建设创造了历史机遇，以国家公园为主体的自然保护地体系建设也将成为人与自然和谐共生的中国式现代化的重要实践领域，^[23]推进自然保护地法制体系建设省域先行是浙江更高水平生态省建设的要求。

在当前自然保护地法律体系中，《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》等行政法规的整合、修订或升格将成为《国家公园法》生效后，较为优先的立法模式选择。^[24]同时，省域立法也要做好整合、修订或升格的准备，《浙江省自然保护区管理办法》的制定层级未能充分体现自然保护区在自然保护地体系中的基础作用，部分自然公园的保护缺乏较高层级的法规范保障，在出台《浙江省级自然公园管理办法（试行）》后，全省省级自然公园的保护管理将得到规范覆盖，在一定程度提升省级自然公园保护管理层级，并在试行总结实践经验后，适时推动升格为规章。此外，将《浙江省自然保护区管理办法》升格为地方性法规，进一步统合各类保护区管理机构的设置，巩固自然保护区在自然保护地体系中的基础地位。

此外，为使自然保护地的管理体制获得充分的规范支撑，^[25]在优化空间布局、促进社区共建共享、加强国际合作等管理体制方面的体系建设，都需要法规范制定的上下协同，在制度结构上同《国家公园法》形成有机衔接，进一步发挥正在立法程序的《生态环境法典》法典编纂的体系化优势，为自然保护地的体系建设提供支撑。^[26]

通过浙江的立法和制度实践，在国家公园、自然保护区和各类专类公园法规范均已成熟并经过实践检验后，进一步整合立法资源，省级层面整合相关地方性法规、规章和规范性文件，为《中华人民共和国自然保护地法》的出台提供省域实践经验。

本文成文于2025年12月31日。

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