报告摘要：

为建立全国统一和高标准的招标投标大市场，充分落实《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》提出的“全面对接国际高标准经贸规则”“发挥调解、仲裁、诉讼等争议解决机制作用，支持经营主体依据民事合同维护自身合法权益，推动招标投标纠纷多元化解。完善招标投标投诉处理机制，遏制恶意投诉行为”意见，建议分离招标监督权和投诉处理权，在省级公共资源交易中心设立招标投标争议仲裁委员会集中、独立处理各类招标投诉事宜，县级以上招标监督部门按目前体制分散行使行政监督权。当事人对招标投标有争议的，可以直接到公共资源交易仲裁委员会申请仲裁，对裁决不服的，既可以按照约定申请民商仲裁，也可以向法院提起民事诉讼（不能申请行政复议或行政诉讼），同时，也要充分发挥调解、中立评估等争议解决机制作用，推动招标投标纠纷多元化解。

现行招标投标投诉处理机制不利于全国一盘棋，不利于打破条块分割、行业壁垒，不利于形成高效规范、公平竞争、充分开放的招标投标市场。为推动建立全国统一招标投标大市场，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，必须完善招标投标投诉处理机制。本报告在研究现行招标投标投诉处理机制现状和问题基础上，对接《政府采购协议》投诉处理机制的强制要求，借鉴政府采购争议投诉处理机制的新探索，提出完善招标投标投诉处理机制建议。

一、现行招标投标投诉处理机制现状

现行招标投标投诉处理机制是根据《招标投标法》《招标投标法实施条例》和国务院有关部门“三定”规定，由国务院办公厅发布《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》确立的，并由《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》构建。

具体可以概括为县级以上招标监督机构一体化行使投诉处理和监督执法权；县级以上招标监督机构按现行的职责分工，由发改、住建、水利、交通等分散进行投诉处理和监督执法。投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉，对法定事项，应当先向招标人提出异议，未经异议程序，不得投诉。当事人对招标监督部门的投诉处理决定不服或者行政监督部门逾期未做处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

二、现行招标投标投诉处理机制存在的问题

（一）把招标投标争议当作行政争议处理

现行招标投标投诉处理机制把招标投标争议当作行政争议，当事人对招标投标有异议而进行投诉的，由招标监督部门处理；不服处理的，提起行政复议或行政诉讼。《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》指出“发挥调解、仲裁、诉讼等争议解决机制作用，支持经营主体依据民事合同维护自身合法权益，推动招标投标纠纷多元化解。”这进一步明确了招标投标行为是民事行为，而非行政行为；招标投标争议是民事争议，而非行政争议，应当充分发挥调解、仲裁、诉讼等争议解决机制作用，推动招标投标争议多元化解。

招标投标争议，本质属于民事争议，因此，对招标投标争议处理不服的，不能申请行政复议或行政诉讼，而是既可以按照约定申请民商事仲裁，也可以向法院提起民事诉讼。当然，也要充分发挥调解、中立评估等争议解决机制作用，推动招标投标纠纷多元化解。

（二）投诉处理权和监督执法权由一个部门混同行使

按照现行法律，招标监督部门在招标采购监督活动中有两项职权，其一是监督检查权；其二是投诉处理权。监督检查和投诉处理是两种性质不同的职权。在监督检查中，招标监督管理部门行使的是监督检查权，依法查出招标投标中的违法行为，属于标准的行政权，有点类似劳动保障执法监察。招标监督管理部门在行使监督检查权时，基本功能是对采购活动主动进行行政检查。在监督检查中，政府采购监督管理部门对违法行为依法进行行政处罚权等。

招标监督管理部门行使投诉处理权时，属于“准司法裁判角色”，行使的是准司法权，有点类似劳动争议仲裁，基本功能为供应商提供权利救济，“有求必应”，以便处理供应商之间的争议。投诉处理部门依法享有认定中标无效，责令暂停招标投标活动、责令重新开展招标等准司法权。投诉处理是和调解、仲裁、诉讼多元化解纠纷职能是类似的，和监督检查行政职权有本质区别。而现行法律规定投诉处理部门和监督检查部门都是同级政府招标监督管理部门，救济权与监督检查权交织在一起，这既不利于维护供应商的权利，也不便于对采购活动进行有效监督。因此监督检查权和投诉处理权不能由一家行政机构一体化行使。

（三）投诉处理部门缺乏独立性

现行投诉处理部门是同级政府招标监督机构，而不是独立于采购人和政府采购行政管理部门的第三方公正机构，不符合《政府采购协议》（GPA）的相关规定。

（四）救济程序冗长，效率低下

《招标投标法》设计了“询问、异议、投诉、行政复议和行政诉讼”五个环节，程序冗长繁琐，效率低下，此外，即使穷尽所有救济程序，投标人的权利也往往得不到及时有效救济。

（五）招标监督部门常常因投诉处理当被告，影响了招标监管主业

法律规定，不服行政裁决就可以提起行政复议或行政诉讼。投诉处理部门不是独立法人，招标监督部门常常当被告，工作压力大，而公正性经常仍诟病，此外也牵涉更多进行招标监管的精力，结果是招标监管和投诉处理都没有做好。

（六）专业性不高

投诉处理人员属于公务员编制，受人员编制所限，投诉处理人员无法满足大量的投诉处理业务，而且处理投诉是一个专业性极强的工作，普通公务员的素质难以达到。

（七）经费紧张，滥诉和恶意投诉严重

目前投诉处理不能收取费用，目前行政经费紧张，同时处理平等主体当事人之间的合同争议让全体纳税人买单，既不公平，也没有效率，费用应参照诉讼费或仲裁费的方法收取；此外，由于投诉没有成本，滥诉和恶意投诉多。

三、对接《政府采购协议》投诉处理机制的强制要求

我国正在加快加入GPA进程。这是我国自加入WTO后，又一重大贸易谈判，必将进一步深化我国的改革开放水平。2019年我国向GPA提交了第七次出价清单，之后面临法律修改谈判，其核心是修改国内的政府采购制度，确保与GPA规则一致。按照GPA规则，其中的“异议和投诉处理制度”是整个制度的精髓所在，必须满足GPA规则要求。

根据《政府采购协议》第20条第6项规定，处理质疑机构（注：国内习惯称之为投诉）通常由一个与被采购实体无任何利害关系的独立第三方机构或法院进行。可见，协定要求处理投诉的机构在国内具有比较高的法律地位，且审议机构的组成成员在任职期间是独立的，其工作不受外界干扰，当前加入协定的国家一般都依这一款的要求设计了独立处理质疑的机构，专门受理和处理采购质疑。

之所以要求处理质疑机构是独立第三方或法院，是因为处理质疑机构独立是保证裁决的公正的前提和基础。独立包含两层含义，一是机构独立，主要是独立与行政监管机构之外，不受行政监管机构的影响和制约，从而能够做出独立裁决；二是处理质疑机构裁判员独立，裁判员员能够运用自己的专业和良知独立做出判断，能够妥当地平衡各方的利益。

从世界各国加入GPA的国际的做法来看，有四类：

第一类由专门机构裁决处理，比如日本建立了政府采购审查办公室和政府采购审查局，我国台湾地区设立采购申诉审议委员会，香港地区设立了申诉管理委员会。

第二类是由法院或专门法庭诉讼处理，比如英国、法国和意大利则规定由法院处理，加拿大由专门的国际贸易仲裁法庭处理。

第三类是既可以选择专门机构裁决，也可以选择法院诉讼，比如美国规定既可以向联邦审计总署和公用事业局的合同申诉委员会申诉，也可以向联邦陪审法院都起诉；丹麦规定既可以选择将投诉提交公共采购投诉委员会处理，也可选择直接诉至法院。

第四类是先经专门机构裁决，然后才能到法院诉讼，比如，德国，先到在联邦政府采购委员会投诉，如对其做出的决定不满意，可诉至上诉法院的采购分庭司法救济。

就我国情况来看，第一类有点类似我国的仲裁委员会，一裁终局，目前全部交给仲裁机构还不具有现实性；第二类法院或专门法庭诉讼，目前诉讼案件爆炸，完全放到法院，不利于处理招标争议的效率；第三类是前两种的结合，或裁或审，前边已述，可行性不强；第四类先经专门机构裁决，然后才能到法院诉讼，这有点类似我国的劳动争议仲裁委员会机制，具有一定可行性，我们可以在吸取劳动争议仲裁委员会经验与教训的基础上，完善招标投标投诉处理机制。

考虑加入GPA的需要，处理投诉的机构和行政监督部门部门应该分设；为了提高工作效率，招标投标行政监督部门可以维持目前的分散监督体制，但处理投诉的机构可以集中设立，建议借鉴新加坡的做法，在省级公共资源交易中心设立仲裁机构专门集中独立处理各类项目招标投诉事宜。

四、借鉴政府采购争议投诉处理机制的新探索

2024年6月29日，国务院办公厅关于印发《政府采购领域“整顿市场秩序、建设法规体系、促进产业发展”三年行动方案（2024—2026年）》的通知指出，“按照建立现代政府采购制度的要求，对标世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等国际规则，进一步完善政府采购法律法规”，“推进省级以下争议处理向省级集中”，也就是说对标《政府采购协定》（GPA），分离投诉处理权和监督检查权两种职权，政府采购监督检查职权由县级以上财政部门分级行使，而投诉处理向省级以上集中行使，这样两种职权自然分割清楚，也能保证省级争议处理机构的独立性。

五、完善招标投标投诉处理机制的建议

《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》指出“全面对接国际高标准经贸规则”，因此，对标《政府采购协定》（GPA）等国际规则，借鉴政府采购争议投诉处理机制的新探索，建议分离投诉处理权和监督检查权两种职权，在省级公共资源交易中心设立招标投标争议仲裁委员会集中处理各类招标投标争议，县级以上招标监督部门按目前体制分散进行招标监督。当事人对招标投标活动有争议的可以直接到对公共资源交易仲裁委员会申请仲裁，对裁决不服的，既可以按约定申请仲裁或向法院提起民事诉讼，不得提起行政复议或行政诉讼。

投诉处理新机制有以下益处：满足GPA对第三方公正机构的要求和公信力问题，彻底把招标监督权和争议处理权分开；招标监督部门专心作好监管，没有因投诉处理而当被告的后故之忧；解决了投诉处理的经费问题、专业性问题、人员编制问题；可以依法收取仲裁费用，既可以保证由专家处理争议，还可在一定程度上防止滥诉和恶意投诉；解决了投诉处理和诉讼、仲裁的衔接问题，程序简便，效率得到极大提高。

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