摘要：本文以招标人评标报告复核实践中的典型争议为切入点，围绕招标人复核权限的法定边界问题展开研究，从法律属性、评审依据法定性、程序公正性等多维度，深入剖析招标人超越复核权限可能引发的法律风险与制度后果，从明确审查范围、规范疑点处理流程、强化内控机制等方面提出具有可操作性的合规建议，旨在为招标人依法开展复核工作，维护招标投标活动的公平性、效率与公信力提供理论支撑与实践指引。

关键词：评标报告复核；程序性审查；外部信息；评审依据法定性；合规边界；操作规范

（一）问题的提出：复核实践中的权限误区

在招标投标活动中，评标委员会提出的书面评标报告是确定中标候选人的直接依据。为确保评标过程的合法性与公正性，我国已通过多部法律法规及规范性文件确立了招标人对评标报告的复核/审查机制，其核心是要求招标人在中标候选人公示前对报告进行审慎核查。例如，国家层面《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》（发改法规规〔2022〕1117号）明确强调招标人应履行审查职责，《国务院办公厅关于创新完善体制机制推动招标投标市场规范健康发展的意见》（国办发〔2024〕21号）则要求建立健全审核程序；地方层面《江苏省招标投标条例》（2023年修订）第五十五条明确规定招标人应当对评标报告进行审查，《浙江省人民政府关于进一步构建规范有序招标投标市场的若干意见》（浙政发〔2024〕17号）也要求招标人认真审查评标报告。由此可见，对评标报告的复核/审查已成为招标人的一项重要法定义务与程序性要求，是保障招标结果合法、公正的关键环节。

然而，在实践中，招标人常不自觉地陷入三大权限误区：一是将“程序复核”扩大为“实质审查”；二是引入“外部信息”（指未在投标文件中提交，需从其他渠道获取的信息）作为否决依据；三是变相行使“澄清要求权”。这些做法虽意图强化审查，却实质动摇了评标独立性与评审依据法定性两大基石，亟待从法律边界与操作规范层面予以澄清。

（二）案例回顾：某工程施工招标复核争议

某工程造价约8000万元的施工招标项目，招标文件明确要求投标人的项目负责人须具备同类工程业绩。评标委员会完成评审后，向招标人提交了书面评标报告。

招标人组织专业人员审查报告时，通过相关“公共资源交易平台的主体信息库”核查发现：第一中标候选人的项目负责人在其所申报的类似工程施工期间，同时在其他工程项目中担任项目负责人。经核实，该信息属实。

依据招标文件相关约定，招标人向招投标监督管理部门提交复评申请，请求原评标委员会对评标结果进行复核。原评标委员会经审慎评议，作出取消原第一中标候选人资格的决定，并重新评定产生新的中标候选人。该复核结果经招标人确认后，依法对新的评标结果进行了公示。

（一）复核的法定性质：程序性监督而非实体性审查

对评标报告进行审查，既是监督评标委员会履职情况的有效手段，更是招标人落实主体责任、保障项目顺利实施的关键体现，突显了招标人在招标活动中的第一责任人地位。从现行法律体系的内在逻辑分析，招标人对评标报告的复核本质上属于程序性监督行为，其制度目的在于确保评标委员会严格依据招标文件载明的评审标准、方法和程序开展评审工作，而非对投标文件内容的真实性、有效性进行二次实质评判。

《江苏省国有资金投资工程建设项目招标投标管理办法》第二十四条所规定的“复核”，聚焦于评标报告是否“遗漏必要的内容或者存在错误”。此处“错误”应作限缩解释，主要指形式缺失、计算错误、逻辑矛盾等可通过书面核查发现的程序性问题。《招标人主体责任履行指引》（发改法规〔2025〕1358 号）明确了招标人在评标报告审查环节应要求评标委员会进行复核的六种异常情形——如评标委员会未按招标文件评审；客观评审因素评分不一致，评分畸高畸低、计算错误；对异常低价投标及严重不平衡报价未作分析研判；应澄清说明而未通知投标人；应否决而未否决投标、随意否决投标等，均属于评审过程中的程序合规性与裁量合理性问题，不涉及对投标文件实质内容的重新调查。

因此，招标人对评标报告的复核，其核心在于审查评标委员会是否遵循了法定的、招标文件规定的程序和规则，其目的是确保评标过程的独立性、保密性等程序性要求得到遵守，从而保障整个招标投标活动在程序和结果上的公平性与公正性。将复核扩大解释为对投标信息的实质性核查，缺乏法律依据，构成对评标委员会法定独立评审权的干预，并可能违反评标保密规定，最终损害招标的公平、公正。

（二）审查内容的法定框架与操作要点

基于相关规范，招标人复核应围绕以下五个维度展开，且均不超越程序性与形式性范畴。

1.形式完整性审查

评标报告是否具备法定必备要素，如评审结果、中标候选人推荐名单、评标委员会成员签字；评标委员会成员对同一事项有不同意见是否按法定程序处理，其不同意见以及对不同意见的最终处理结果是否如实记入评标报告；报告是否存在缺页、涂改或内容矛盾等形式瑕疵。

2.程序合规性审查

评标委员会组成是否符合法定人数与专业要求，其抽取过程是否规范，专家是否存在应回避而未回避情形；评审步骤是否遵循招标文件规定的流程，包括资格审查、技术评审、商务评审及必要的澄清、说明程序。需特别指出，依据《招标投标法》第三十九条及《招标投标法实施条例》第五十二条，要求投标人对投标文件作出澄清、说明权限专属于评标委员会，招标人在复核中无权直接行使。

3.依据一致性审查

评标委员会是否严格按照招标文件规定的评标标准和方法进行评审，各项评审意见（特别是判定投标为无效标的意见）是否均有招标文件条款作为明确依据。

4.计算准确性审查

对评分汇总、价格折算、排名排序等数据进行算术复核，识别可能存在的客观计算错误（如评分计算错误、客观分不一致、明显未按招标文件的规定评审计分等）。此类错误应由招标人向有关招投标行政监督部门报告后，提请原评标委员会纠正。

5.结论明确性审查

评标报告是否清晰列出中标候选人及其排序；否决投标的决定是否理由充分、依据明确。

上述五个维度的审查，均严格遵循一个共同的程序性审查核心内涵：其审查依据完全来源于招标文件与评标报告本身，且审查结论可通过形式比对、逻辑校验或算术复核直接得出，无需引入外部信息或进行专业实质性判断。

程序性审查与实质性审查的判别标准即在于此。例如，核对评分计算是否遵循招标文件既定公式，属于典型的程序性审查；反之，判断一份业绩证明的真实性与有效性，则必然依赖于外部信息核实或专业鉴别，已属于实质性审查范畴，超越了招标人复核的法定边界。

因此，招标人复核必须严守以招标文件与评标报告为唯一依据的法定原则，任何脱离此二者，试图借助外部渠道验证信息真伪或进行独立判断的行为，均已构成对评审实体内容的干预，与程序性监督的定位根本相悖。

（一）评审依据的法定唯一性原则

《招标投标法实施条例》第四十九条确立了一项基本原则：评标委员会的评审必须严格依照招标投标法及其实施条例的规定，按照招标文件规定的标准和方法，客观、公正地对投标文件提出评审意见。这一原则体现了招标投标活动的公平原则、程序法定性与竞争公平性要求。

若允许在评审或复核中引入投标文件以外的信息，将导致以下问题。

1.信息获取的不对称性

不同投标人所能调取与验证的外部信息存在客观差异，这将直接动摇以投标文件为统一载体的竞争基础，导致竞争条件的实质性不公平，违背招标投标活动的公平性原则。

2.评审标准的不统一性

外部信息的真实性、权威性与完整性难以统一验证，易使评审过程陷入主观判断，偏离招标文件设定的客观标准。

3.程序可控性的削弱

为保障复核/审查的独立性，其制度设计应确保程序可控与全程可追溯。任何非经法定渠道的信息介入，都将构成程序瑕疵，削弱过程控制，破坏其稳定性与结论的公正基础。

因此，除非招标文件事先明确允许并统一规定了特定外部信息的获取与使用方式（如规定必须通过“全国建筑市场监管公共服务平台”等官方指定渠道核查相关业绩、人员等信息），且该渠道对所有投标人公平、开放，核查的责任主体、时间节点和认定标准均明确，否则任何在复核/审查中使用外部信息的行为，均缺乏合法性基础，且易引发公平性质疑。

（二）对典型案例的再审视与合规路径

本文开篇所述案例中，招标人通过相关“公共资源交易平台的主体信息库”查证发现第一中标候选人的项目负责人同时担任两个工程的施工总承包项目负责人。尽管该信息源自具备公信力的官方平台，其性质仍属“投标文件未载明的外部信息”。评标委员会依据投标文件内容无法对此予以认定，且评审过程中缺乏必要的查证途径。鉴于评标义务仅限于审查投标文件本身，评标委员会未主动检索该信息的行为不构成程序违规。

招标人审查评标报告时，利用掌握的信息对投标文件进行复核，实则扮演了“补充评审者”角色，逾越了程序复核的边界。

本案中招标人的正确做法：在复核中发现该人员业绩时间存在重叠的逻辑疑点（仅基于投标文件自身信息），继而将此疑点（非查证结果）作为线索，提请有关行政监督部门依法处理。

因此，正确的合规处理路径应为：

1.发现疑点，记录成文

形成《复核疑点记录表》，注明信息来源、与招标文件的关联性、未在投标文件中体现的情况说明。

2.移交法定程序

在中标候选人公示期间，招标人不应直接介入，而应将内部复核发现的疑点，作为明确的线索和材料，正式提交给有关行政监督部门。由行政监督部门依据职权决定是否进行调查，或该线索是否足以引发其他相关方提出异议。此举将内部监督发现转化为外部行政监督程序，是唯一完全恪守程序边界的合规路径。

3.行政监督介入

行政监督部门经调查核实后，可在不同情况下依据《招标投标法实施条例》的规定作出不同的处理。包括依据第五十五条，由行政监督部门直接查实认定第一中标候选人项目负责人存在“同时担任两个工程项目负责人”；或依据第五十六条，招标人要求原评标委员会对第一中标候选人存在的违法行为重新审查确认；或依据第七十一条，行政监督部门发现评标委员会未按招标文件规定的评标标准和方法评标后责令其改正；或依据第八十一条，本项目在发现评标委员会评审错误但已不能采取补救措施予以纠正时依法重新招标。结合前述典型案例，不同法律条款的适用将产生不同处理结果。

适用《招标投标法实施条例》第五十五条的情形：

在本案中，若行政监督部门根据相关线索和材料查实第一中标候选人项目负责人存在“同时担任两个工程项目负责人”的情形，属于《招标投标法实施条例》第五十五条的“被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件”。招标人可依据该条款，按中标候选人名单排序依次确定新的中标人，或根据项目实际需求决定是否重新招标。操作中需注意，招标人应留存行政监督部门的核查结论等书面材料，作为重新确定中标人的法定依据。

适用《招标投标法实施条例》第五十六条的情形：

本案中，招标人已将内部复核发现的疑点及相关材料提交行政监督部门，但是行政监督部门尚未对第一中标候选人项目负责人存在“同时担任两个工程项目负责人”作出定性认定。招标人可依据上述条款，将内部复核发现的疑点及相关材料提交原评标委员会，由其对该中标候选人的履约能力进行审查确认。

原评标委员会应严格按照招标文件约定的评审标准，结合相关线索和材料，出具审查确认意见。审查确认后认为其不具备履约能力的，招标人应依法取消其中标候选人资格。

适用《招标投标法实施条例》第七十一条、第八十一条的情形：

若本案评标办法明确要求，评标委员会在评审阶段应当通过相关“公共资源交易平台的主体信息库”核查项目负责人是否存在同时担任两个及以上工程项目负责人的情形，但评标委员会未按规定履行核查义务，仅依据投标人在投标文件中的单方承诺作出评审结论，导致评审结果错误。如行政监督部门依据《招标投标法实施条例》第七十一条责令改正，评标委员会否决原第一中标候选人，将直接导致参与评标基准价计算的基数发生变化（招标文件约定评标基准价为所有通过评审投标人报价的平均值，但未明确评审错误改正后是否重新计算评标基准价）。一旦重新计算评标基准价，原第二名、第三名的排序将随之改变，原第二名本可依法顺位中标，却因此丧失中标资格，从而引发持续异议、投诉、举报，最终导致本次招投标活动已无法采取补救措施予以纠正。

在此情形下，本次招标、投标、中标行为应认定无效，可依据《招标投标法实施条例》第八十一条启动重新招标。实操中需区分“能采取补救措施予以纠正”与“不能采取补救措施予以纠正”的情形，若仅存在程序瑕疵但不影响中标结果公正性的，可通过补救措施纠正；若已实质性破坏竞争公平性，不能采取补救措施予以纠正的,则必须重新招标或重新评标。

招标人超越复核权限，并据此否定或试图推翻评标结果，除可能引发招标、投标、中标无效，造成项目周期延误与资源浪费外，还可能引发如下法律风险与不利后果。

（一）引发行政争议与诉讼

权益受损的投标人或其他利害关系人可就此提起投诉、行政复议或行政诉讼。招标人需为其超越权限的行为承担相应的举证责任，并面临程序被否定乃至行政处罚的风险。

（二）损害招标投标制度的公信力

此类行为易被部分招标人出于不当目的利用，依据外部信息对非特定的投标人开展“地毯式搜查”或苛刻审查，直至否定其投标有效性，有悖于招标投标活动应遵循的公平、公正原则。

为规范招标人复核行为，切实防范法律风险，建议从制度建设与操作层面予以完善，构建系统化的治理体系。

（一）制度层面：制定标准化复核规程与清单

招标人应依据法律法规，建立书面的《评标报告复核工作规程》。规程应明确复核的部门、人员，并制定标准化的复核清单，将审查内容严格限定于本文第二部分所述的五个维度，从源头上防止复核范围的泛化，并形成明确的评标报告复核/审查结论。

（二）操作层面：建立疑点分类移交与闭环管理机制

1.程序性问题

对于计算错误、形式遗漏等明确属于复核权限范围内的问题，应按规定向有关行政监督部门报告后，提请原评标委员会纠正。

2.实质性质疑

对于涉及投标信息真实性、需借助外部信息验证的疑点，招标人必须建立“发现—记录—移交”机制。复核人员仅负责记录疑点，形成格式化的《复核疑点报告书》，经内部审批后，按规定途径作为问题线索提交。

特别说明：本机制中“需借助外部信息验证”并非对“复核不得借助外部佐证”原则的突破，而是指当复核人员基于投标文件内在逻辑或与已知公开信息的被动冲突识别出疑点时，应停止核查，转为线索移交，实现合规审查与监督程序的衔接。

3.强化全过程留痕管理

复核全过程应形成完整的书面记录，确保所有行为可追溯，所有责任可界定。

（三）能力层面：开展常态化合规培训

定期组织招标、法务、监察等部门人员开展专题法规培训与典型案例研讨，深化对“程序性审查”边界、招标人主体责任内涵的理解。强化“监督不替代、复核不评审”的合规意识。重点讲解引入外部信息后适用《招标投标法实施条例》相关条款的实操要点，提升工作人员的合规操作能力。

（四）协同层面：推动复核机制与专家管理、信用体系衔接

建议完善评标专家认证、培训、考核与动态管理机制，强化其依法评审、客观公正的责任意识；推动建立评审质量后评估与专家信用管理体系，使招标人复核与专家履职监督形成程序闭环与协同效应，共同提升招标投标活动的规范性与公信力。

基于制度分析与实证梳理可见，招标人复核的本质是程序性审查，其操作规范必须严格限于形式核查与程序监督。这既是对招标人主体的行为约束，也呼应了投标人诚信自律与评标专家依法履职的系统性要求。

未来，应从制度衔接入手，强化专家管理、健全评审评估、细化法律法规条款的实操路径，使复核机制真正成为程序公正的“守门人”而非实体评审的“替代者”，从而实现招投标制度在规范、效率与公信力上的统一，推动招标投标活动在法治框架内持续、高质量发展。