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高树山咨询团队研究报告：由广东看山东，推动市县属城投公司向产业投资公司转型发展路径的差异化对比

城投平台市场化转型是化解地方隐性债务、培育县域产业发展载体、构建现代化投融资体系的核心抓手。作为全国经济总量第一的广东省、北方经济龙头、总量第三的山东省，两省基于自身经济结构、债务压力、产业禀赋、财政格局出台差异化城投转型政策。

广东省以县域城投转型为核心抓手，依托珠三角发达民营经济、省市统筹 “以丰补歉” 资源整合、交易所债券直融扶持、对口帮扶人才机制，走出 “产业培育 + 直接融资” 轻量化产投转型路线。

山东省以债务风险化解为前置约束，依托新旧动能转换国家战略、省级化债基金、“三债统管” 监管框架、一企一策平台整合，形成“化债先行+省级资本赋能” 重型产投转型路径。

本文结合两省 GDP、城投债存量、发债平台数量、财政自给率等量化数据，从政策顶层设计、资源整合模式、融资支持体系、人才保障、产业落地逻辑五大维度对比两省城投向产业投资公司转型的不同做法，总结两地经验，为全国市县城投市场化转型提供参考。

（一）宏观经济基本面

      1、GDP 规模与产业结构

2025 年广东省 GDP 总量 145846.76 亿元，连续 36 年全国第一，民营经济占 GDP 比重超 54%，制造业、数字经济、外贸产业基础雄厚，珠三角 9 市财政实力充足，粤东西北县域产业薄弱，省内经济分化显著。

2025 年山东省 GDP 突破 10 万亿元，稳居全国第三，是北方唯一十万亿级经济大省，工业制造业（化工、装备、纺织、海洋产业）根基深厚，国有工业占经济比重高于广东，形成济南、青岛双核引领，胶东、省会、鲁南三大经济圈分层发展格局，鲁西南县域财政自给率偏低。

       2、财政自给率差异

珠三角核心区县财政自给率普遍超 80%，粤东西北县域均值 42%；全省平均财政自给率 58%。

山东胶东区县财政自给率65%-75%，鲁南、鲁西南县域均值31%，全省平均财政自给率 46%，整体县域财政造血能力弱于广东。

（二）城投平台、债券融资核心数据

数据反映两大核心差异：

一是山东城投平台数量、存量债券规模、融资成本全面高于广东，债务风险管控是转型首要任务；

二是广东转型发力点下沉至县属城投，山东转型主体以地市级整合平台为主，资源统筹层级存在明显区别。

二、顶层政策文件：两省城投转型核心定位与政策逻辑差异

广东政策核心逻辑，产业发展优先，融资能力同步提升，将县属城投转型为产业投资公司作为县域高质量发展核心抓手，不设硬性化债时间节点，侧重通过资产整合、市场化经营增厚经营性现金流，以经营收益缓释债务压力。

1、转型对象精准锁定县属城投。文件专门设置 “提高县域国有企业融资能力” 独立条款，明确提出推动县属城投全面向产业投资公司转型，地市级平台仅作为省市统筹整合载体，政策资源向县域倾斜。

2、资源整合模式。省市统筹、以丰补歉市场化重组。

依托珠三角发达地区财政、经营性资产资源，以市场化股权划转、资产重组方式，整合粤东西北县属城投，集中打造专业化县域功能性产投国企；核心目标提升经营性资产比重，配套调整国企考核机制，降低公益性项目考核权重，增加产业投资营收、股权投资收益考核指标，从考核端倒逼城投放弃单纯代建业务，聚焦产业投资。

3、融资扶持路径。对接交易所，打通县域产投债券发行通道。

省级政府牵头与沪深证券交易所建立常态化合作机制，专门开辟县域功能性国企债券申报绿色通道，配套政府性融资担保保费补贴、风险补偿机制，降低区县产投公司债券发行门槛，重点支持县域产业园、先进制造、乡村产业项目债券融资。

4、人才配套。县域人才统筹+对口帮扶

创新县域国企专业人才全省统筹使用制度，利用珠三角对口帮扶粤东西北既定省级机制，从珠三角国资、券商、产业集团派驻投融资、产业运营人才，定向解决县属城投缺乏产业投资专业团队的痛点。

5、配套投融资工具。财政资金 “补改投” 全覆盖、规范存量 PPP，全面推进产业、科技、文旅、基建财政补助资金转为股权投资、产业基金、国企资本金注入，无偿补贴变股权资产，持续扩充县属产投公司自有资本；灵活调整存量 PPP 项目收益指标、还款计划，拓宽项目经营性收入，为转型产投公司储备稳定现金流资产（说明：政策口径与粤府办〔2025〕8 号文一致）。

（二）山东省：以鲁政发〔2025〕8 号文、全省融资平台改革方案为纲领，化债前置的产投转型体系

山东政策核心逻辑：债务风险化解优先，市场化转型同步落地，明确 2028 年存量隐性债务清零硬指标，以彻底剥离政府融资职能为转型前置条件，依托省级资本、省级化债基金自上而下整合市县城投，打造区域综合产投集团。

1、转型对象。地市平台为主，一企一策统筹市县资源。

政策未单独聚焦县属城投，推行 “市级平台整合辖区县属城投” 模式，全省 274 家城投平台实行清单管理，逐年压减平台数量，2026年一季度已有 4 家平台承诺剥离政府融资职能、6家主体完成市场化产投主体认定；对保留的城投企业全部实行 “一企一策” 定制转型方案，逐户划定主责主业，区分城市建设、产业投资、金融服务业务板块（说明：数据来源于山东省国资委 2026 年一季度平台改革调度通报）。

2、资源整合模式。省级资本赋能、三债统管约束资产注入。

设立 200 亿元省级债务平滑基金，统筹全省收费高速、产业园、供热供水、保障性住房等优质经营性资产，优先注入市级产投集团；建立政府债务、隐性债务、城投有息债务 “三债统管”全口径监管机制，资产注入前必须完成存量高息债务置换，严控转型平台新增政府隐性债务，公益性资产严禁计入企业有效净资产，从资产端控制债务风险，制度名称、基金规模与官方公开披露信息一致。

3、融资扶持路径。多元化间接融资+ ABS 创新，债券发行门槛更高。

山东产投公司融资以银行银团贷款、应急转贷、资产证券化（ABS）为主，交易所公司债、企业债发行门槛显著高于广东，要求主体净资产30亿元以上、经营性现金流连续三年为正；省级层面主推普惠齐鲁平台、市级应急转贷基金，2025 年淄博市级应急转贷规模近400亿元，通过低息周转降低市县产投公司短期偿债压力（说明：淄博应急转贷规模数据取自淄博市财政局 2025 年度投融资工作报告）。

4、人才配套。国企内部轮岗+市场化职业经理人制度

依托全省国资系统内部人才流动机制，推动省属产业集团、省级金控集团高管下沉至市县产投公司；全面推行职业经理人市场化选聘，建立薪酬与产业投资收益绑定的激励机制，但未建立跨区域对口帮扶人才体系，县域人才缺口依靠本地自主引进，人才政策为山东省国资委国企改革配套政策内容。

5、配套投融资工具。聚焦十强产业基金、严控新增PPP项目

省级设立千亿级十强产业投资基金，市县产投公司作为基金地方落地载体，重点投资新能源、高端装备、生物医药等战略性产业；对存量 PPP 项目实行全面收紧管理，不再放宽投资回报率、合作期限调整条件，严控新增 PPP 项目落地，避免新增政府支出责任（说明：千亿十强产业基金为山东省发改委公开产业政策）。

表一：广东省和山东省顶层政策核心要素对比表

1、广东省：政策重心完全下沉至县属城投，粤东西北全部县域启动单县产投公司组建，珠三角区县依托雄厚产业资源直接升级原有城投为产投平台；全省 69 家区县级发债城投均纳入转型名单，认为县域是产业落地、乡村振兴的核心载体，只有县属平台具备贴近本地产业、对接中小企业的优势。潮安区原县城投转型产投公司后，拓展光伏、产业园运营业务，2024年营收较2022 年增长 104%，是县域转型典型案例（说明：营收数据来源于潮安区国资办公开经营报表）。

2、山东省：以地市级平台为整合核心，将辖区内多个县属城投股权无偿划转至市级产投集团，实行 “市级统一资本运作、县域负责项目落地” 模式。例如济宁市将下辖各县县城投产业资产整合至济宁城发集团，转型后集团总资产 86.04 亿元，2025 年产业投资营收突破 10 亿元；青岛董家口发展集团整合辖区区县城建、海洋产业资源，主体评级升至 AAA，依靠市级规模优势获取低成本融资（说明：济宁城发资产、营收数据取自集团 2025 年公开财务简讯）。

（二）资源整合逻辑：广东 “以丰补歉” 跨区域资产调配，山东 “化债前置” 省内优质资产归集

1、广东模式。利用珠三角与粤东西北经济差距，市场化跨区域调配经营性资产，不设置严格化债前置门槛，允许转型产投公司一边培育产业项目、一边缓释存量债务；整合核心目标是扩充经营性资产规模，满足交易所债券发行资质要求，侧重做大资产体量获取直接融资额度（说明：数据来源于粤府办〔2025〕8 号文表述。

2、山东模式。所有资产注入、资产重组必须先完成存量高息债务置换，省级债务平滑基金同步介入化解隐性债务，资产整合首要目标是降低企业资产负债率，严控债务增量；优质经营性资产（收费道路、园区）优先用于抵偿、置换存量债务，再剩余部分用于产业投资业务（说明：数据源自鲁政发〔2025〕8 号债务管控条款）。

（三）融资支持体系：广东主攻交易所直接融资，山东侧重银行间接融资与资产证券化

从数据层面看差异显著。广东城投平均债券利率 3.52%，山东高达 4.96%，广东依托交易所绿色通道大幅降低债券融资成本（说明：利率数据来自 2025 年全国区域城投成本研究报告）。

1、广东。打通县域产投债券发行通道，政府配套融资担保补贴，区县小型产投公司也可申报产业债，2024-2025 年新增4家区县产投发债主体；财政资金 “补改投” 持续充实企业资本金，增厚净资产满足发债指标（说明：发债主体数量来自 Wind 固收统计）。

2、山东。对产投公司债券发行设置高门槛，优先推广银行贷款、应急转贷、产业园租金 ABS、保障性住房 REITs 等间接融资工具；2025年青岛仅前5个月ABS发行规模132亿元，超过2024年全年，依靠资产证券化盘活存量资产补充现金流（说明：青岛ABS 规模取自青岛证监局 2025 年资产证券化业务通报）。

（四）人才保障机制：广东对口帮扶全省统筹，山东市场化职业经理人自主引进

1、广东创新县域人才统筹机制。依托珠三角9市对口帮扶粤东西北 12 市既定省级政策，定向派驻产业投资、债券发行专业人才，短期派驻+长期挂职结合，批量补齐县属城投人才短板，低成本解决县域国企专业人员匮乏问题（说明：人才政策为粤府办〔2025〕8 号原文明确举措）。

2、山东市场化选聘为主。无跨区域对口人才帮扶政策，依靠国企内部轮岗、面向社会公开选聘职业经理人，通过高额绩效薪酬吸引投融资人才，但鲁南、鲁西南县域薪酬竞争力不足，人才留存难度高于广东（说明：人才机制内容匹配山东省国资委国企人才改革文件）。

（五）产业投资业务落地逻辑：广东民营经济配套 “轻资产产业投资”，山东新旧动能转换 “重资产园区运营”

1、广东省。民营中小企业数量庞大，县属产投公司以股权投资、产业基金参股、园区孵化器运营等轻资产业务为主，少量参与产业厂房代建，依托本地民营产业集群开展投贷联动，投资规模灵活、资金回笼速度快；县域产投重点布局低空经济、分布式光伏、特色文旅、现代农业等轻量化赛道，产业赛道选择贴合广东省县域产业扶持政策。

2、山东省。本地大型制造国企、重化工产业集聚，市县产投公司以产业园区开发、标准厂房建设、重大工业项目股权投资重资产业务为主，承接全省新旧动能转换重大项目，资金投入规模大、回报周期长；重点投向十强产业（高端装备、新能源、海洋化工、生物医药），单个产业园项目投资普遍超 10 亿元，产业方向完全匹配山东省新旧动能转换十强产业规划。

表二：广东省和山东省转型五大实施维度简明对比表

（一）经济产业结构根源

广东民营经济主导、县域中小企业密集，县域产业发展需求是扶持中小微、培育特色产业集群，因此选择下沉县域、轻资产股权投资的转型路线；

山东国有工业基础雄厚，新旧动能转换需要大规模园区载体、重资产工业项目落地，市级平台资金体量更大，适合承接大型产业项目，形成地市统筹整合模式（说明：产业结构数据来自两省 2025 年国民经济和社会发展统计公报）。

（二）债务压力底层差异

广东地方债务率 178.7%，城投存量债 7200 亿元，省内珠三角区县财政充足，整体债务风险可控，政策可以放开手脚优先发展产业、拓宽融资渠道；

山东债务率 216%，城投债存量近 1.2 万亿元，274 家城投平台分散，部分鲁南区县财政难以覆盖债务本息，隐性债务化解成为首要任务，所有转型动作必须绑定化债方案，形成 “化债先行” 的转型约束（说明：债务率、存量债数据均来自财政部、Wind 官方统计）。

（三）财政资源分布格局

广东省内财政分化呈现 “珠三角极富、粤东西北偏弱”，具备跨区域 “以丰补歉” 资产、人才调配的基础条件，省级政府可统筹珠三角资源扶持县域；

山东财政分化为 “胶东较强、鲁南普遍薄弱”，区域之间产业、财政联动性弱，跨地市资源调配难度大，只能依托市级财政自主整合辖区资源（说明：各区县财政自给率数据取自两省财政厅 2025 年财政运行报告）。

（四）资本市场发育程度

广东毗邻深交所，资本市场资源丰富，交易所合作、债券发行配套政策落地阻力小，天然适合走直接融资驱动转型路线；

山东资本市场资源集中于济南、青岛，县域企业对接交易所渠道有限，间接银行融资仍是地方国企主流融资方式。

表三：转型路径差异化底层根源对照表

（一）广东省县域轻量化产投转型模式优势与短板

优势。政策下沉精准激活县域发展动力，以直接融资降低综合融资成本，对口帮扶人才机制快速补齐县域专业短板，财政 “补改投” 持续扩充企业资本金，轻资产股权投资适配民营经济发达的产业环境，县域产业培育见效快。

短板。缺乏硬性债务管控约束，部分粤东西北县域产投公司一边新增产业融资、一边累积存量债务，长期债务风险存在隐患；跨区域资产整合市场化协调成本较高（说明：该判断基于多家券商粤东西北城投跟踪研报观点）。

（二）山东省市级重型产投转型模式优势与短板

优势。以化债为前置条件，从源头遏制新增隐性债务风险，市级平台整合形成规模效应，主体信用评级更高，承接省级重大产业项目能力强，三债统管监管体系完善，债务风险可控性强，优势总结贴合山东省国资委改革成效通报。

短板。政策重心集中在地市，县域产业扶持力度偏弱，债券融资门槛过高拉高综合融资成本，重资产园区投资回报周期长，短期企业经营现金流压力较大，鲁南县域人才缺口难以快速填补，短板判断来自山东区域城投行业调研报告。

（三）综合经验总结

1、经济发达、民营经济活跃、债务压力可控的省份，可借鉴广东模式，政策下沉县属城投，建立跨区域资源、人才统筹机制，打通交易所直接融资渠道，以轻资产股权投资培育县域特色产业。

2、国有工业占比高、存量城投债务规模大、区域财政分化严重的省份，可借鉴山东模式,以地市级平台为核心整合辖区城投，设立省级化债基金前置化解存量债务，依托银行、ABS 等多元化间接融资渠道，聚焦重资产产业园区与省级战略性产业项目投资。

3、无论哪种转型路径，都必须同步配套国企考核机制改革、财政资金股权投资改革，剥离城投单纯政府代建职能，持续提升经营性资产占比，才能真正实现从 “政府融资平台” 向 “市场化产业投资公司” 的实质性转型。

表四：两省转型模式优劣势对比汇总表

广东与山东作为全国经济第一、第三大省，基于各自产业禀赋、债务现状、财政格局走出两条差异化城投产投转型路径。

广东 “县域下沉、融资优先、轻产投” 模式适配珠三角民营经济优势，山东 “地市整合、化债前置、重产投” 模式适配北方工业大省债务管控需求。

两地政策、数据、落地案例形成互补参考，各省市可结合自身经济财政、债务、产业实际，融合两省转型经验，因地制宜推动市县属城投公司市场化转型，依托产投平台激活县域产业动能，构建可持续的地方投融资体系。

   供稿：尼山国企改革咨询研究中心

   作者：尼山咨询研究团队

   编辑：小宇

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