2026年5月15日，国务院常务会议审议通过了《城市更新“十五五”规划》，这是国家层面首个专门针对城市更新制定的发展规划，与此前中办、国办《关于持续推进城市更新行动的意见》形成政策接力。业内多家机构测算，“十五五”期间城市更新市场总容量预计约15-20万亿元，折算下来，每年平均有3到4万亿元的建设体量。

规划给出了明确的量化目标：77万公里管网、11.5万个老旧小区、50万套危旧房、1500个老旧街区厂区。本文将拆解这些数字背后的项目机会和参与方式，回答两个核心问题：项目在哪里？怎么参与？

政策定位：从地方试点到国家规划 

先看两个关键变化：一是，2025年5月中办、国办印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》提出到2030年“城市开发建设方式转型初见成效”，偏纲领性原则。本次规划是第一个带具体数字任务清单的实施性规划，两者关系好比总体规划与施工图。二是，本次规划适用范围明显扩大。此前中央财政城市更新示范项目主要向20个超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜；本次规划要求全国694个地级及以上城市全面开展城市体检，放开了城市范围的限制。

具体拆解来看：

（1）为什么推进城市更新？会议判断“城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，理由是明确的。2000年前建成的城镇住房占比超过三分之一，地下管网大量超期服役，D级危房需要拆除，C级危房需要加固。这些不是可做可不做的选择题，而是到了时间节点必须做的必答题。

（2）在哪里推进？全国地级及以上城市全面开展城市体检，先体检后更新，没有体检不允许立项。体检结果向全社会公开，哪些小区需要改、哪些管网需要换，信息第一次变得透明。项目分布在全国铺开，不再局限于少数试点城市。

（3）做什么？三大任务构成三个层面的市场机会。地下管网方面，建设改造燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里，合计约77万公里，同步推进智慧化改造，因地制宜建设综合管廊。老旧小区与危旧房方面，改造城镇危旧房约50万套（间），改造老旧小区约11.5万个。老旧街区厂区方面，更新改造约1500个。

（4）谁主导？地方政府主导。《关于持续推进城市更新行动的意见》明确鼓励以市场化方式推动老旧厂区更新改造。2026年6月起施行的《武汉市城市更新条例》更进一步，明确社会资本可作为统筹或实施主体参与更新，地方立法正在打开通道。

（5）钱从哪来？资金来源趋向多元化。2026年一季度，城市更新相关专项债券发行规模接近1200亿元，同比增长7%，其中城中村改造相关专项债超过500亿元，同比大幅增长140%。此外，超750亿元中央预算内投资专项用于城市更新与新型城镇化建设。中央财政2026年继续支持部分城市实施城市更新行动，聚焦集中连片重点样板片区建设。

翻译成业务语言就是：市场在全国铺开，但进入的门槛是“先体检获取信息”；有三类明确可承接的工程类型；专项债在加速落地，一季度近1200亿元；鼓励社会资本参与，地方立法正在打开通道。

市场判断：15-20万亿的确定性赛道

▌1. 总体规模：15-20万亿的确定性增量

业内多家机构测算，“十五五”期间城市更新市场总容量预计约15-20万亿元。据统计，近两年全国城市更新8项主要任务每年投资项目数量稳定在6万个左右，完成投资额2.5万亿元以上。未来五年只会增加不会减少。

细化到分项：老旧小区改造需投资8万亿元以上；城中村及危旧房改造总投资约2.5万亿元；地下管网升级投资约4万亿元，智慧管网改造占比将提升至30%；历史文脉保护投资约2万亿元。

这几个数字的落地节奏需要关注两点：一是城市更新投资以政府资金为主，项目推进节奏与地方政府专项债发行节奏高度绑定。一季度专项债发行近1200亿，各地正在陆续落地，需要密切跟踪资金拨付进度。二是老旧街区厂区改造中的“以市场化方式盘活”部分，投资主体可能是社会资本，企业在竞标时需要自行评估业主的资金实力，不能因为政策鼓励就放松警惕。

▌2. 区域优先级

规划要求全国城市全面开展城市体检，但项目推进的实际节奏有快有慢。以下三个梯队的判断可供参考。

第一梯队，超大特大城市。此前中央财政城市更新示范项目主要向这些城市倾斜，推进速度最快。广州第一季度城市更新项目投资洽谈会推介39个项目，总投资近300亿元。深圳市已将104个项目列为2026年重点攻坚对象，计划全年完成城市更新领域固定资产投资1680亿元。北京丰台一区全年计划实施280个更新项目、总投资251亿元。这些城市项目储备机制成熟，资金到位确定性高，建议设立常驻团队，与住建部门和城投平台建立常态化对接。

第二梯队，省级试点城市和中央财政示范城市。2025年政策进入扩围深化阶段，中央财政示范支持城市数量从2024年的首批增加至20个，覆盖范围从长江经济带扩展至黄河、珠江等重点流域沿线大城市。同时，黑龙江等省份已遴选省级试点城市并给予3年期财政定额补助，试点城市每年5000万元、试点县1500万元。这些城市政策配套正逐步完善，可作为第二优先级拓展，重点跟踪各省规划中的城市更新部署，优先选取地方财政状况良好、已出台配套细则的城市进行项目储备。

第三梯队，中小城市和县级市。政策已放开地级及以上城市和县级市全面体检，但中小城市财政支付能力差异较大。从一季度专项债发行数据看，经济大省（广东、北京、江苏、山东）发行规模明显靠前，中小城市相对滞后。建议选择性跟进，重点关注化债进度较快、专项债额度充足的城市，进入前做穿透式财政评估。宁可少做一个项目，不要多踩一个雷。

项目机会：三类工程的核心特征与盈利逻辑

▌1. 地下管网改造：体量最大、资金最明确

五类管网合计约77万公里的改造，同步推进智慧化改造。典型项目形态包括城市燃气老化管道更新、排水管网雨污分流改造、供水管网漏损控制改造、供热管网节能改造，以及智慧管网监测系统建设，据测算地下管网升级投资约4万亿元。

主要难点在于施工过程中对居民生活的干扰控制，以及老旧管线图纸资料缺失带来的勘测难度。

盈利点在于管网改造是刚需，需求稳定；政府主导、专项债保障，工程款回收预期优于商业项目；智慧管网改造增加了附加值空间。

▌2. 老旧小区改造与危旧房改造：体量大、单体小

规划要求加快拆除改造D级危险住房，通过加固、改建、重建等方式实施国有土地上C级危险住房改造。典型项目形态包括老旧小区的水电气路网升级、加装电梯、停车充电设施完善、养老托育服务设施嵌入；危旧房的拆除重建、加固改造等；投资强度约为8万亿元以上。

主要难点是项目分散、单个项目体量小——几百万到几千万不等，对大型企业来说管理成本较高。

盈利点在于项目数量多，适合区域型中小企业深耕，加装电梯等细分领域已有多家中小企业通过精细化运营形成壁垒。

▌3. 老旧街区与厂区改造：要求最高

《意见》要求落实“老城不能再拆”，以市场化方式盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施。例如老旧厂区变身文创园区、废弃铁路成为创业街区，城市更新与产业升级深度融合。典型项目形态包括历史街区修缮改造、旧工业厂房文创改造、商业街区业态升级、城市公共空间活化，投资强度约2万亿元。

主要难点是运营要求高、回报周期长，且政策红线明确“不搞大拆大建”。

盈利点在于一旦打通“改造+运营”的商业模式，可以形成长期稳定的运营收入和差异化竞争力。

参与模式：四种路径与能力要求

当前城市更新项目中主要存在四种参与模式，企业可根据自身资金实力、技术能力和战略定位做选择。

▌1. 政府主导型：多数企业的首选切入点

地方政府主导，资金来源为财政拨款、专项债、超长期特别国债等，企业作为施工总包方参与。这是目前最常见的模式，适合多数建筑企业快速切入。企业需要具备对接地方住建部门和城投平台的渠道能力，以及相应的施工总承包资质。风险相对较低，工程款支付有政府信用背书，但利润空间也相对有限，且项目推进节奏受财政资金拨付进度影响。

▌2. 投资人+EPC模式：适合有资金实力和资本运作能力的企业

企业作为投资方与地方政府合作，承担投融资、设计、采购、施工一体化责任。适用于城中村改造、片区综合开发等投资规模较大的项目。企业需具备较强的资金实力和项目管理能力，但项目收益具有不确定性。建议提前做好保守的收益测算，并在投资协议中约定政府方的最低收入保障条款或退出机制。

▌3. 特许经营/运营型模式：适合有意培育运营能力的企业

老旧街区厂区改造多采用此类模式，企业负责改造+后续运营。这种模式对企业的综合能力要求最高，不仅需要施工能力，还需要产业导入和长期运营管理能力。回报周期较长，但一旦形成稳定的运营模式，可持续收入可增强企业抗周期能力，但进入前需充分评估项目所在地的商业潜力和长期收益的可持续性。

▌4. 专业分包/联合体模式：适合中小企业

大型项目的专项分包，或与国企组成联合体投标。如在老旧小区改造中，专注加装电梯的小型施工企业通过精细化运营和专业服务，已形成细分赛道的竞争优势。这种模式门槛较低，适合大多数中小企业，关键在于找准自身的专业定位，建立细分领域的技术或服务壁垒。

典型案例：三个先行城市的经验

▌1. 武汉：从地方立法到社会资本参与的制度突破

《武汉市城市更新条例》将于2026年6月1日正式实施，明确社会资本可作为统筹或实施主体参与更新，构建“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级规划实施体系。武汉首批80个更新片区建设已初见成效，第二批102个片区正稳步推进。

启示：地方立法和配套政策是项目大规模落地的制度前提。建议企业重点关注已出台城市更新条例和政策工具箱的城市，这些地区的项目推进速度和合规保障通常更高。

▌2. 广州：超大规模项目密集落地

2026年第一季度城市更新项目投资洽谈会重点推介39个项目，总投资近300亿元，涵盖既有建筑改造利用、历史文化和老旧街区提升、老旧小区老旧厂区更新等多元类型。

启示：在超大特大城市，城市更新项目规模大、类型全，适合各类型企业参与。但市场竞争也更激烈，建议提前了解项目库入库标准和申报时间窗口。

▌3. 北京丰台：区级批量推进，从单点突围到全域联动

丰台全年计划实施280个更新项目，预计投资251亿元，谋划宛平抗战红色文旅、园博园、长辛店老镇—二七厂等六大城市更新组团，推动城市更新从单点突破向片区统筹、全域联动升级。

启示：区县级市场体量不小，并非只有大城市核心区才有项目。各区域分公司可以逐区摸排，建立属地化的项目跟踪机制。

行动建议：从政策要求倒推企业动作

从短期来看，建议企业优先完成以下三项工作。

第一，主动对接各地住建部门，获取城市体检数据。规划要求全国地级及以上城市和县级市今年全面开展城市体检，坚持先体检后更新、无体检不更新。体检结果是项目立项的前置条件，也是企业获取项目信息的重要窗口。以南京为例，当地已建成“发现问题-整治建议-项目储备-立项审批-建设计划”的工作闭环，去年体检形成的改造建议中，已有41个成熟项目列入市、区两级城建计划，正在推进实施。建议各地分公司主动对接当地住建部门，了解体检进度和项目储备库入库条件。

第二，对标危旧房改造需求，获取特种工程资质。规划明确以国有土地上C、D级危险住房为重点，改造城镇危旧房约50万套（间），要求加快拆除D级危房，通过加固、改建、重建等方式实施C级危房改造。从市场看，仅四川一省，“十五五”期间计划改造危旧房4.26万套，加固市场规模已达18亿元量级。C级危房需要结构加固，施工企业须具备特种工程专业承包资质（结构补强），建议尽早取得该项资质，系统梳理既有加固改造项目经验。

第三，布局管网智慧化改造的技术集成能力。规划明确管网改造同步推进智慧化改造，智慧化改造占比将提升至30%，这意味着从“传统管网施工”向“施工+智慧化”转型。唐山已率先启动智慧管网项目，建设地下管网综合安全运行监管平台，安装上千套前端感知设备，硬件安装、数据接入、平台对接等集成工作仍由施工企业承担。建议企业组建智慧化改造专项技术团队，或与技术公司建立战略合作，补齐集成能力短板。

从长期来看，建议企业持续投入以下两个方向。

一是培育“设计+施工+运营”一体化能力。老旧街区厂区改造是城市更新的高阶赛道，要求企业在施工之外具备产业导入和运营管理能力。企业可通过小项目试点积累运营经验，同步培养自有运营团队；与专业产业运营商建立战略合作，以联合体形式补齐运营短板；投资或控股成熟的资产管理公司，快速获取运营能力。

二是布局城市体检前端服务，从“等标”转向“造标”。城市体检是项目立项的前置条件，具备规划、检测、勘察设计能力的企业可在体检阶段提前介入，通过提供体检服务锁定后续更新项目。湖南建投建科院以“工程医院”理念，将数智化技术融入城市治理，覆盖津市建成区18平方公里、463个小区、1522栋住房，产出“问题清单+整治建议清单+项目库”，打通了从体检到更新的全流程。具备规划资质的企业，可考虑从这一前端环节切入，以技术能力建立竞争壁垒。 

结语

《城市更新“十五五”规划》给出了15-20万亿的市场蛋糕，但切蛋糕的规则变了。从“铺摊子”到“挖存量”，从“大拆大建”到“精耕细作”，从“关系优先”到“能力优先”，这场转型不是短期波动，而是一个时代的切换。