点击上方蓝字，关注我们~
湿地保护预防性环境行政公益诉讼的适用逻辑与制度展开
代芯
河海大学法学院
本文引用格式：
代芯. 2025. 湿地保护预防性环境行政公益诉讼的适用逻辑与制度展开[J]. 湿地科学与管理, 21(5): 12-17.
doi:10.3969/j.issn.1673-3290.2025.05.03
现阶段我国湿地保护中预防性环境行政公益诉讼存在受案范围模糊、举证责任分配失衡及协同机制缺位等问题，难以满足风险社会对湿地“前端保护”的现实需求。为破解湿地“前端保护”的法律困境，推动湿地保护从“事后救济”向“风险预防”的转型。本文基于风险预防原则和环境权理论，分析厘清湿地预防性环境行政公益诉讼的逻辑机理，提出构建“原则+例外”的风险分级认定框架、举证责任类型化规制及动态化诉前磋商机制等完善路径，既弥补了既有诉讼模式的结构性缺陷，又契合生态环境治理现代化对“事前防控”的价值追求，为生态环境治理现代化提供司法保障样本。
预防性环境行政公益诉讼的逻辑机理
1.1 预防性环境行政公益诉讼的特殊价值
当前我国湿地保护法律体系呈现以行政规制为主、司法规制为辅的复合治理特点，具体表现为行政规制、救济性环境行政公益诉讼、预防性环境民事公益诉讼、社会治理类检察建议4种。然而，现有治理体系无法满足湿地保护的“源头预防”需求。
预防性环境行政公益诉讼在生态环境损害风险初现阶段即可启动，有助于实现《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第5条所确立的“保护优先、预防为主”的原则，同时以司法审查的方式制衡行政权力，可以有效弥补湿地保护中的监管缺失现象。
1.2 预防性环境行政公益诉讼的功能定位
在湿地生态系统保护视阈下，预防性环境行政公益诉讼具备三重核心功能，即生态环境损害风险预防功能、行政履职监督功能及决策程序规制功能。首先在实体法层面，预防性环境行政公益诉讼以存在危及国家利益或社会公共利益的重大风险而非实际损害为前提，突破了传统行政诉讼“成熟性”原则的限制，将司法审查的节点置于损害发生前的风险阶段。其次，预防性环境行政公益诉讼作为行政公益诉讼制度的一部分，其功能突出表现为督促行政机关履行职责。最后在行政机关的决策形成过程中，预防性环境行政公益诉讼同样具有调节程序合法性、实体合理性的规制功能。
1.3 预防性环境行政公益诉讼的理论依据
1.3.1 生态环境风险预防原则 从体系上看，生态环境风险预防原则具备双重预防性质，一是对“可能会造成具体危险的行为”的预防，即“已知的危险”，二是对“可能产生风险的行为”的预防，即“不确定的风险”（于文轩等, 2022）。但这种“不确定的风险”并非无差别涵盖所有，而是需要综合考虑风险发生的或然性、损害的严重性与不可逆性、预防措施的效能与成本等内容，其本质仍是一种有限预防（刘明全, 2022）。
1.3.2 环境权与公共利益保护 环境权兼具公法与私法的双重属性，为湿地资源等典型“公共物品” 的保护提供了制度支撑。一方面，环境权以环境利益为权利客体，突破了传统侵权诉讼中以“人身或财产损害”为客体的局限性，为环境诉讼的提起、审理及裁判提供了理论支撑。另一方面，环境权重塑了诉讼中的因果关系链条，将传统环境诉讼中的污染行为→环境质量受损→人身/财产损害的因果关系简化为污染行为→环境质量受损，从而使得主张权利被侵犯的一方仅需证明环境权益受到侵害或面临重大风险，而无需证明个人实际遭受了损害（杨朝霞, 2013）。
1.3.3 协同治理理论 协同治理是当代环境治理领域的重要模式，其核心在于以法律方式构建多元主体的广泛合作，从而系统性地应对重大环境问题。在运行机制上，协同治理以民主化与专业化为基石，依托环境协议、协商立法等具体方式，积极整合多方主体，构建起跨行政区域、多层次的协作网络，推动环境公共领域的共治共享（陈润羊, 2023）。
预防性环境行政公益诉讼的现实困境
2.1 立法层面受案范围模糊，程序规则不足
在实体法层面，我国现行法律并未明确预防性环境行政公益诉讼的受案范围：《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第25条第4款的检察公益诉讼条款仅在立法上规定了预防性环境行政公益诉讼，却未明晰具体的受案范围；《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）第1条提出了“重大风险”的概念，但仍未明确“重大”“危险”的具体内涵与表现；地方性文件如《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第3条提到了“严重侵害风险隐患”，同样未对“重大风险”的认定标准提供依据。
2.2 司法层面存在多重困境
湿地保护预防性环境行政公益诉讼在司法领域存在启动标准模糊、证明责任分配失衡、执行监督薄弱等问题。首先，现行湿地保护预防性环境行政公益诉讼的启动以“行政机关违法行使职权或不作为”为规范要件，但环境公益诉讼的案件线索具有极强的隐蔽性，当环境风险未外在表现为实质损害时，检察机关因规范依据不足而无法有效介入到诉讼程序中。其次，湿地保护预防性环境行政公益诉讼制度还未建立完备的举证责任标准，现行法律对举证责任的规范共有3种：其一，以民法中的“谁主张，谁举证”为举证的基本规则；其二，通过《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》）第66条在环境侵权领域引入举证责任倒置规则，将大部分的证明责任转移给被告；其三，《环境民事公益诉讼解释》第8条要求原告对被告行为的违法性和“重大风险”承担初步的证明责任（韩利强, 2024）。
2.3 协同治理显现结构性短板
我国现行法律法规已初步构建了湿地治理层面的跨部门协作框架，但实践中仍存在显著的问题：1）各治理主体间缺乏常态化的协同平台建设，例如多数地区的治理协作仅停留在临时性联席会议这种非正式机制层面，从而导致协调成本高昂、行政效率低下、决策缺乏强制力的结果；2）各部门信息系统相互割裂所形成的“数据壁垒”严重阻碍了环境治理信息有效流通；3）各主体的权责边界尚未明确界定，因而在协同治理过程中大量存在职能交叉现象，极易导致“监管竞合”“监管真空”等治理失灵现象；4）由于司法管辖权冲突、利益分配与补偿机制不健全等原因，跨区域协同治理所采取的措施往往约束力不足，从而陷入“议而不决、决而不行”的实践困境，严重制约了湿地生态的保护效果。
湿地保护预防性环境行政公益诉讼的
制度完善
3.1 构建湿地保护预防性环境行政公益诉讼的实体规则
细化“重大风险”的认定标准。本文认为在具有高度不确定性和高度危险性的新污染物、基因编辑、生物安全等领域，应采用强风险预防标准，而对于中低风险或风险可逆的领域，则采用弱风险防御标准，结合采取措施的成本与效益进行分析。最后，认定“重大风险”时应建立“原则+ 例外”的筛选模式，即以行为存在不可逆损害、高发生概率等为基本原则，以企业已采取可行防控措施、项目具有重大公共利益价值等为例外条款，实现环境风险治理刚性与弹性的有机统一。
借鉴预防性行政诉讼的禁止判决。行政诉讼禁止判决是指法院所作出的禁止行政机关实施或继续实施某一行为的判决。国际上关于行政诉讼禁止判决的做法主要有英美法系中来源于衡平法的禁止令、德日的停止作为之诉与预防性确认之诉等（阎巍, 2012）。禁止判决是一种终局性救济手段，其价值在于直接阻断行政违法而非在事后进行赔偿或撤销，在我国湿地保护预防性环境行政公益诉讼中引入禁止判决，既能够有效满足预防性需求，又可以推动司法与行政的协同治理。
3.2 健全湿地保护预防性环境行政公益诉讼的举证责任
在行政赔偿之诉中，由于赔偿问题本质上属于民事关系范畴，因而应当遵循“谁主张，谁举证”的原则由原告承担赔偿责任。行政给付之诉中，因该诉讼由行政不作为引起，涉及客观法律秩序，故应由被告承担举证责任。行政撤销之诉中，针对单方行政行为应由被告承担对于行为合法性的举证责任，双方行政行为因其是基于平等协商所成立的行政行为，故而应遵循“谁主张，谁举证”的原则，但需注意的是若存在被告基于公共利益才行使变更权的情形，则应由被告承担举证责任。行政确认之诉的举证责任因其所确认的法律关系的不同也相应分为两类，在确认行政行为无效时，因行为无效是相对人的“自我判断”，故举证责任应归属于原告方，在确认行政行为违法时，举证责任的分配因行政法律行为与行政事实行为的区分仍存在差异。行政法律行为的违法性判断仍属于客观法秩序维护范围，因而应当由被告承担举证责任，行政事实行为则因其一般不具有行政法律行为的合法性要件，将举证责任归于被告并无理论依据，故应当遵循“谁主张，谁举证”的原则。这种类型化的举证责任分配模式，可以在行政诉讼的基本原理框架内有效适应预防性环境行政公益诉讼的特殊需求。
3.3 优化湿地保护预防性环境行政公益诉讼的诉前磋商机制
本文认为，在湿地保护预防性环境行政公益诉讼中构建系统化、规范化的诉前磋商机制，应从以下3个方面推进：首先，明确磋商程序的法律地位与启动标准，建立分级分类的磋商启动机制，对于重大、紧急的隐患，实行“即接即商”，对于非紧急案件，可在立案后尽快启动磋商，这既有效避免了程序空转，又为行政机关提供了及时纠错的机会。其次，在磋商过程中应当注重整改方案的可行性与时效性，检察机关应当围绕湿地损害风险的即时控制措施、整改目标、具体步骤与所需的技术支持等展开磋商，明确各方责任与时间节点。最后，应强化磋商结果的约束力，确保监督刚性。有学者提出建立“后验收评估”制度、探索基金管理新模式（秦勇等, 2021），为改进评估方式、规范评估内容提供了有效保障。
3.4 完善湿地保护预防性环境行政公益诉讼的协同治理机制
湿地保护预防性环境行政公益诉讼的协同治理实际上是权力配置在环境治理领域的具体应用，因而应根据不同主体的权力特征进行分工定位。行政权具有扩张性、广泛性、易腐蚀性等特征，且行政行为可直接作用于环境治理目标的实现，因而在协同治理时可对行政机关设定更高标准，以实现权力监督与公益维护的动态平衡。检察权与审判权则应遵守适度性，对不涉及湿地保护的其他事项不宜多做干涉（王红建等, 2025）。基于上述权力分工的逻辑，湿地保护预防性环境行政公益诉讼的协同治理机制构建。
湿地保护关乎生物多样性的维护和社会的生态文明建设。当前我国湿地保护法律法规体系已初具规模，生态修复成效大幅提高。为应对风险社会的挑战，在细化受案范围、明晰举证责任、完善诉前磋商机制与协同治理机制之外，以行政机关、检察机关为主的多方主体仍需进一步强化湿地保护的预防性治理，明确湿地保护预防性环境行政公益诉讼的适用边界与裁判规则，强化检察机关、审判机关与行政机关在风险防控中的协同效能，推动湿地保护从“救济型”迈步走向“预防型”，着力构建完备的预防性环境行政公益诉讼裁判规则、完善适用边界，为全球湿地治理贡献“中国智慧”。
