英国政府致力于加速向更绿色的航空业转型，力求使英国成为清洁能源超级大国，并推动全国经济增长。可持续航空燃料（SAF）在实现绿色转型目标方面将发挥关键作用。然而，SAF未来成本的不确定性以及市场价格的不明确，导致人们对SAF生产所能带来的收入缺乏信心。除此之外，政策和监管的不确定性也阻碍了对SAF生产的必要投资。
收入确定性机制（Revenue Certainty Mechanism，RCM）旨在解决这些不足，降低资本成本，并增加首次项目达成成功最终投资决策的可能性。这是一项有时限的干预措施，旨在启动一个新兴行业。
本成本效益分析（CBA）阐述了收入确定性机制可能产生的潜在成本和效益。分析基于内部和外部专业知识，对未来SAF需求、生产成本和融资成本进行了建模。估计了不存在收入确定性机制的反事实情景，并将其与存在该机制的情景进行了比较。这项分析存在内在的不确定性，尤其是在SAF燃料的未来组合、生产成本、国内外价格方面。因此，分析在三种不同情景和不同的潜在国内SAF价格路径下，阐述了收入确定性机制的潜在成本和效益。
总体而言，分析收入确定性机制可能具有物有所值的效果。报告考虑了收入确定性机制对市场价格的影响（相对于不存在该机制的反事实情景）。据估计，在15年内，净现值（NPV）为7800万英镑。如果反事实市场价格不同，情景可能导致更高的净现值，或者出现净现值为零或略微负的情况（如果没有签订合同并产生少量管理成本）。最后一种情景意味着全球可获取的SAF非常丰富。
与收入确定性机制相关的成本包括运行该计划的管理成本，以及当市场价格与执行价格不同时，征税方需支付的款项。然而，根据英国财政部《绿皮书》的惯例，这种“支付差额”也会成为另一方的收入，因此被视为转移支付，不纳入净现值计算。
收入确定性机制的效益包括：由于该机制向市场提供了价格确定性，非氢化脂肪酸可持续航空燃料（non-HEFA SAF）的价格下降；以及新兴的英国SAF行业的增长影响（通过工资溢价就业效应体现）。其他关键效益，如通过国内燃料生产为英国提供能源安全，以及首次SAF生产带来的研发溢出效应，也被考虑在内，但未在此货币化。作为一项关键的脱碳措施，我们预计收入确定性机制将通过SAF实现重要的GHG减排。这些减排已在SAF指令的成本效益分析中考虑，因此在此不重复计算。
主要内容
1.政策依据
1.1政策背景
2023年，包括国际航运和航空在内，交通领域占英国GHG排放量的36%。航空目前是交通领域第二大排放源，到2040年，它将超过公路车辆，成为交通领域最大的排放源。
英国政府和行业正在通过多种措施应对航空排放，尽管一些减少航空排放的技术解决方案（如零排放飞行）仍处于相对早期的开发和商业化阶段。因此，SAF是目前减少航空排放最有效的方法之一，因为它作为“即插即用燃料”已可投入使用，无需对现有飞机进行改装。预计SAF在2050年及以后的航空脱碳中仍将发挥关键作用。
英国政府明确希望通过在SAF的开发、生产和使用方面发挥主导作用，在全球SAF市场中占据一席之地。事实证明，对于生产设施而言，从实验室规模向商业规模的跨越困难重重，因为小型示范设施资本密集且往往无利可图。而商业工厂通常需要6亿至20亿英镑的成本才能达到规模经济，并且在部署的头几年往往会亏损。由于存在包括收入确定性在内的多种相关风险，首次建设的工厂往往难以从股权和债务提供者那里获得重大投资。
1.2需要解决的问题
技术风险：先进的SAF技术尚未完全成熟，在准备商业部署之前需要进行创新和试验。即便如此，工厂仍有可能无法按预期运行。
原料风险：可用于SAF生产的原料资源竞争激烈。如果缺乏长期原料合同，生产商可能面临无法获得足够原料以维持预期产量和收入的风险。
建设风险：建造SAF工厂存在导致延误或影响工厂性能指标的风险。这些风险可能源于地面条件、不同部件之间的接口问题，以及对建设和调试时间与成本的低估。
收入确定性风险：由于SAF未来成本的不确定性和市场价格的不明确，人们对SAF生产所能带来的收入缺乏信心。
政府已通过“先进燃料基金”和“英国SAF信息交流中心”帮助应对技术风险。2022年7月，“先进燃料基金”启动，旨在为英国首次商业规模和示范规模的项目提供赠款资金，其目标是吸引私人投资，并推动项目通过开发阶段，迈向最终投资决策。
“英国SAF信息交流中心”的成立也是为了应对技术风险，通过提供协调和赠款支持，测试和验证SAF的新生产路径。它利用现有专业知识，帮助降低新燃料的不确定性、成本和时间障碍，同时确保安全性并缓解全球测试压力。
在原料风险方面，交通运输部正与其他政府部门合作，帮助确保SAF工厂能够获得足够的原料以维持预期产量。交通运输部还与其他公共部门合作，研究是否以及如何降低建设风险。
2025年1月1日推出的《SAF指令》旨在推动英国对SAF的需求，并在2030年实现高达270万吨二氧化碳当量的减排，到2040年达到630万吨二氧化碳当量。该指令要求航空燃料供应商确保其供应的燃料中有一定比例是SAF，从2025年的2%逐步增加到2030年的10%和2040年的22%。
《SAF指令》在很大程度上是一项需求侧措施。通过发放可交易证书，根据减排量奖励SAF的供应，这也为供应提供了经济激励。然而，政府承认，仅靠该指令可能无法为英国首次项目的投资提供足够的长期收入确定性。
1.3干预理由
信息不充分与投资者不确定性
SAF行业尚处于起步阶段，在生产成本、生产技术和投资可行性方面存在不确定性。对于更先进的燃料生产路径来说，尤其如此，因为非HEFA路径的SAF（non-HEFA SAF）生产相关的成本极高，且技术风险很大。这种不确定性和信息不充分可能会抑制投资，并可能导致国内非HEFA路径的SAF产量过低，从而使英国无法实现其环境目标。在英国，项目将继续面临影响成功最终投资决策的收入确定性障碍，原因如下：
缺乏明确的英国或全球non-HEFA SAF市场价格：新兴且波动的价格意味着难以预测SAF在英国短期、中长期（如未来10至20年）的交易价格。
感知到的政策和监管不确定性：对未来监管变化的担忧可能影响未来价格动态和后续投资回报，包括英国SAF指令目标的可能调整，这会影响供需平衡和价格走势，还涉及指令中收购价格的水平，这会影响供应商愿意为SAF支付的价格。
与其他低碳技术竞争融资：一些其他低碳技术已经或即将获得收入确定性支持。低碳电力差价合约（CfD）计划自2015年起实施，类似的商业模式也正在用于低碳氢生产、碳捕获和GHG去除技术。这些商业模式被视为增强了投资者信心，并降低了英国项目的融资成本。这些收入确定性计划为债务融资方等投资者树立了先例。在其他条件相同的情况下，这些技术可能会与英国首次SAF工厂竞争绿色融资。
收入确定性机制可减轻融资方的这些风险。SAF收入确定性机制旨在为英国首次SAF项目在特定时期内提供有保障的SAF价格；这是一种私法合同，由业务独立的交易对手方管理，并提高这些项目与其他低碳技术竞争融资的能力。降低这些风险可以降低资本成本，并增加首次项目达成成功最终投资决策的可能性。
预计在收入确定性机制的支持下，英国首次SAF工厂的建立将为中期成本更低的英国SAF工厂铺平道路，届时投资者将对市场价格有信心，且首次技术已在商业规模上得到验证。
收入确定性机制将有助于建立一个繁荣的国内产业，推动政府实现使英国成为清洁能源超级大国的使命，支持通过《SAF指令》实现减排，提供燃料安全，并启动经济增长，为全英国带来投资和良好的绿色就业机会。
2.政策选项
2.1考虑的选项
一切照旧（Business as Usual, BAU）
核心假设：除已宣布的“先进燃料基金”和“英国SAF信息交流中心”外，不对英国SAF行业进行额外干预。
SAF指令影响：指令虽推动SAF需求（2025年2%、2030年10%、2040年22%），但国内非HEFA路径的 SAF生产因成本高、投资风险大而受限，依赖进口满足需求。
证据支持：SAF生产从实验室到商业规模需巨额资本（6亿–20亿英镑），初期常亏损，且non-HEFA项目因技术、收入等风险难以吸引融资。
非收入确定性机制干预措施
增加竞争资金与“破冰”项目：现有“先进燃料基金”已支持项目开发，但无法提供收入确定性，且“破冰”模式（集中资金支持少数项目）可能因技术失败风险高、资本缺口大（无法覆盖全部CAPEX）而不可行。
税收抵免：包括投资抵免（按资本投资比例）和生产抵免（按每吨减排量），但可能增加财政负担，且政策变化风险导致中长期确定性不足，交易市场的建立将复杂化方案。
收入确定性机制（RCM）
四种候选方案（2024年咨询提出）：
保证执行价格（GSP）：类似CfD，为SAF生产商提供每升燃料的固定价格，市场价格与执行价的差额由交易对手方（政府支持实体）支付或收取，增强投资者信心。
最后购买者（BOLR）：当市场价格低于约定水平时，交易对手方介入购买SAF证书，保障生产商最低价格。
指令自动调整（MAR）：当市场供过于求时，调整SAF指令的HEFA上限，使价格接近收购价。
指令底价（MFP）：在指令中设定证书最低价格（除收购价外）。
方案筛选：通过多标准评估（投资性、可负担性、可交付性），GSP得分最高，因其基于CfD成熟模式，提供明确索赔流程，且可针对英国SAF工厂。
GSP运作机制：私法合同约定执行价，市场价格高于执行价时生产商支付差额，反之由交易对手方支付，降低价格风险并吸引债务融资（成本约7%），提升项目可行性。
2.2资金筹措方式
行业付费原则：成本由航空业承担，遵循《环境法》“污染者付费”原则，通过对航空燃料供应商征税实现。
征税逻辑：供应商受益于SAF增产（满足指令义务），且国内SAF成本因RCM降低，征税基于市场份额，预计约20家供应商承担，简化报告要求。
成本构成：包括合同差额支付和管理成本（参考低碳电力CfD的管理机构LCCC数据，假设5份合同，含CAPEX和OPEX），并考虑20%不确定性溢价。
2.3关键结论
RCM的必要性：现有政策（如SAF指令）不足以解决收入不确定性，RCM通过价格保障降低融资成本（如股权成本从19.1%降至17.6%，引入60%债务融资），填补投资缺口。
政策优先级：GSP因高投资信心、成熟模式和可操作性成为首选，旨在短期启动行业，中期推动成本下降和市场竞争。
3.方法论
3.1建模概述
分析范围：评估RCM的成本与效益，覆盖三种假设情景，模拟2030年满足SAF指令所需的国内non-HEFA SAF产量（约30万吨/年），反映技术、市场价格等不确定性。
核心模型逻辑：
需求侧：基于英国交通部航空模型，结合SAF指令目标（2025年2%、2030年10%、2040年22%）计算SAF需求。
供给侧：假设non-HEFA SAF以生物质制液体燃料（BtL）为主，排除PtL（因成本高），建模国内生产与进口的成本差异。
价格路径：设定三种价格情景（中央价格、极高价格、极低价格），反映生产效率、原料成本等变量的乐观/悲观假设。
3.2建模假设
生产成本：由剑桥大学惠特尔实验室主导的航空影响加速器（AIA）提供自下而上的技术经济建模，涵盖资本支出（CAPEX）、运营支出（OPEX）、原料及氢气成本。
引入能源安全与净零部（DESNZ）的最新氢气成本数据，通过“中央/极高/极低”三档假设模拟技术成熟度与成本波动。
融资成本：无RCM情景（反事实）：假设100%股权融资，股权成本19.1%（基于普华永道CAPM模型及风险溢价分析）。
有RCM情景：引入债务融资（60%负债率），股权成本降至17.6%（参考碳捕集与封存项目CCUS数据），债务成本7%（基于stakeholder调研）。
价格与市场：假设RCM合同期限15年（2030-2044年），价格固定并考虑通胀，反事实情景依赖进口non-HEFA SAF，价格由国际市场波动决定。
3.3反事实情景（无RCM）
国内生产限制：依赖“先进燃料基金”支持的少量项目，参考Argus Media数据库，假设2030年国内产能为铭牌产能的25%，并考虑4%的年损耗率（基于标普全球违约率数据）。
进口依赖：缺口由进口填补，假设HEFA上限约束有效，PtL因成本高无法落地，进口价格反映国际市场不确定性。
3.4政策情景（有RCM）
Scenario 1、2、3 是围绕 RCM 对non-HEFA SAF市场价格的影响及反事实情景（无 RCM 时的市场价格）设定的三类分析场景，具体定义及特点如下：Scenario 1：RCM 市场价格 < 反事实价格；Scenario 2：RCM 市场价格 = 反事实价格；Scenario 3：RCM 市场价格 > 反事实价格。
（1）国内产能假设：通过RCM合同支持30万吨/年产能（约3-5家工厂），合同期内稳定生产，替代进口并降低对外依赖。
（2）效益量化：
燃料成本节约：国内生产因融资成本降低（债务引入）价格低于进口时，计算价差带来的savings（如Scenario1中央价格情景节约£37.04亿）。
经济增长影响：基于“先进燃料基金”项目数据，每生产1吨non-HEFA SAF创造0.0025个直接就业，结合工资溢价与行业乘数，估算对GDP增加值（GVA）的贡献（Scenario1中GVA效益£1.357亿）。
3.5关键参数与变量
参数 | 反事实情景 | RCM情景 |
融资结构 | 100%股权 | 60%债务+40%股权 |
股权成本 | 19.1% | 17.6% |
债务成本 | 无 | 7% |
国内产能（2030年） | 约7.5万吨（铭牌产能25%） | 30万吨 |
价格路径（中央情景） | 进口价格£5100/吨 | 国内价格£3800/吨 |
3.6不确定性与敏感性测试
主要变量：融资成本（如100%股权替代60%债务的情景）、国际市场价格、全球SAF产能（如进口短缺导致SAF指令买断的情景）。
测试结论：债务融资是RCM降低成本的关键，若无法引入债务，NPV效益将显著下降（如100%股权情景下NPV减少约30%）。全球SAF短缺时，RCM可避免指令买断成本，提升净效益（如Scenario1中央价格情景NPV增加至40.66亿英镑）。
3.7数据与模型验证
数据来源：引用普华永道（PwC）、剑桥大学AIA、英国国家统计局（ONS）等机构的数据，参考低碳电力CfDscheme的管理经验（如LCCC行政成本），确保建模方法与参数的可靠性。
模型验证：模型结果通过stakeholder反馈（如SAF生产商、金融机构）进行验证，调整融资成本与产能假设。
4.成本与效益
4.1成本
行政成本：该成本涵盖运营RCM的各项管理费用，包括员工薪资、法律咨询、IT咨询、系统维护以及潜在法律纠纷等费用。参考CfD管理机构的数据，假设管理约5份合同，考虑20%的不确定性溢价后，在15年（2030-2044年）内，有合同签署的情景（如Scenario1和2）行政成本折现值为1710万英镑，未折现约为2530万英镑；无合同签署的情景（如Scenario3）仅需承担初期筹备的行政成本，折现值为720万英镑，未折现约为910万英镑。
差额支付：当市场价格与约定的执行价格存在差异时，会产生差额支付。若市场价格高于执行价，SAF生产商需向机制支付差额；若市场价格低于执行价，机制则向生产商支付差额。这部分支付属于行业内部的转移，根据英国财政部《绿皮书》惯例，不纳入NPV计算。在极高价格路径下，生产商需支付的差额折现值约为38.85亿英镑；在极低价格路径下，机制需向生产商支付的差额折现值约为32.25亿英镑；无合同签署的情景下无差额支付。
非货币化成本：包括合同谈判过程中的法律费用等额外成本，以及SAF生产商可能出现的支付违约风险，这些成本尚未进行货币化评估。
4.2效益
融资成本降低带来的燃料成本节约：RCM通过引入债务融资（假设60%负债率）和降低股权成本（从无机制时的19.1%降至17.6%），显著降低了国内non-HEFA SAF的生产成本。当国内生产的SAF价格低于反事实情景中的进口价格时，能产生燃料成本节约效益。例如，在Scenario1（国内价格低于进口价格）的中央价格路径下，15年内的燃料成本节约折现值可达37.04亿英镑；若国内价格与进口价格持平（如Scenario2），则无燃料成本节约；若国内价格高于进口价格（如Scenario3），因不签署合同，也无该效益。
经济增长效益（GVA）：国内SAF生产可带动就业增长，包括直接就业和供应链上的间接就业。参考“先进燃料基金”项目数据，每生产1吨non-HEFA SAF约创造0.0025个直接就业岗位，结合工资溢价和行业乘数效应，可估算出对经济增长的贡献。在Scenario1下，15年的GVA效益折现值为1.357亿英镑，未折现为2.047亿英镑；在Scenario2下，GVA效益折现值为0.954亿英镑，未折现为1.439亿英镑；无合同签署的情景下无此效益。
非货币化效益：
能源安全：支持国内SAF生产可减少对进口燃料的依赖，提升国家能源供应的稳定性和自主性。
研发溢出效应：首次SAF生产项目的研发投入和技术经验积累，可对其他低碳领域（如氢能、碳捕获与封存技术等）产生溢出效益，推动整体技术进步。
GHG减排：SAF替代传统航空煤油可实现显著的减排效果，这部分效益已在SAF指令的成本效益分析中核算，此处不再重复货币化，但作为政策的重要协同效益存在。
4.3总体结果与NPV
在不同情景和价格路径下，RCM的净现值表现各异。在Scenario1和Scenario2（有合同签署）的多数价格路径下，机制具有正净现值，表明其具备经济合理性和物有所值的特点。例如，Scenario1的中央价格路径净现值可达38.229亿英镑，极高价格路径净现值为1.811亿英镑，极低价格路径净现值为31.495亿英镑；Scenario2的各价格路径NPV均为0.783亿英镑。而在Scenario3（无合同签署，全球SAF供应充足）时，仅需承担少量行政成本，净现值为-0.072亿英镑，略微为负。
对每位乘客的成本影响：行政成本和差额支付可能通过供应链传导至机票价格，而燃料成本节约则可能使票价下降。假设75%的成本或节约由乘客承担，不同情景下对每位乘客的年均票价影响较小。在Scenario1的极低价格和中央价格路径下，票价可能下降0.1至1.5英镑；在Scenario2的极低价格路径下，票价可能上升1.2英镑；其他情景下票价影响可忽略不计。总体而言，该机制对票价的影响幅度在±1.5英镑以内，低于机票价格的年均自然波动幅度。
资源链接：
https://assets.publishing.service.gov.uk/media/6824c7f1b9226dd8e81ab8ae/dft-revenue-certainty-mechanism-cost-benefit-analysis.pdf
资料搜集：赵慧杰 林远鹏 黄世豪 安欣
校对：张奕野 贾忠杰 王君瑶
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