第一章 中国养老问题背景
1.1未富先老的中国老龄化
新中国成立以来，我国共经历了三轮婴儿潮，随着前两轮婴儿潮（1950-1957年和1962-1973年）出生的人口陆续进入退休年龄，叠加人均寿命的进一步延长，老龄化程度持续加深。国家统计局最新数据显示，截至2024年底，中国60岁及以上的人口规模达3.10亿人，占全国人口的22.0%，其中65岁及以上人口为2.20亿人，占全国人口的15.6%，较2010年提升了6.7个百分点，较2000年提升8.6个百分点。按照联合国关于老龄化的划分标准，我国已进入中度老龄化阶段。
中国人口老龄化进程并没有减速迹象。一方面，1963-1972年十年间每年新出生人口均在2500万以上，这部分人群已经或即将进入老年阶段。2025年3月，民政部副部长唐承沛在中国发展高层论坛2025年年会上表示，未来10年内，60岁及以上的老年人口每年净增超过1000万人。另一方面，新出生人口数和人口出生率快速走低，两者在2016-2023年间连续七年下降，新出生人口数自2016年的13.57%降至2023年的6.39%，新出生人口数自2016年的1883万人降至2023年的901万，降幅均超过50%，2024年两者仅有微弱反弹。过去十年间，我国15-64岁的劳动年龄人口规模已缩减了4743万人，占总人口的比重下降了6.1个百分点，老龄化社会进程正在加速演进。
中国老龄人口不仅规模庞大，而且人口老龄化速度偏快。新中国成立后较长一段时期，由于接连出现生育高峰，人口老龄化问题并未出现。随着“计划生育”政策的推行以及经济发展到一定阶段后民众婚育意愿的下降，人口老龄化的挑战陡然增加。2000年，中国65岁及以上人口占比首次达到7%，2021年升至14%以上，前后约21年时间。与世界其他经济体相比，同样快速老龄化的日本65岁及以上人口占比从7%升至14%用了26年，其他发达经济体则较为缓慢，例如英国、德国分别用了四十余年。
经济社会刚发展到小康水平就遭遇快速老龄化，使得“未富先老”成为中国人口老龄化的重要特征。如果以65岁以上人口占比高于14%为标准，我国2021年进入中度老龄化社会时，人均GDP尚不足1.3万美元，日本和韩国分别在1994年和2018年进入中度老龄化社会人均GDP则分别为4.0万和3.5万美元，其他发达经济体情况也大多如此。英国和德国在50年前进入中度老龄化社会时人均GDP较低，不过当时货币购买力不可同日而语且老龄化速度相对可控。目前，与经济实力相当的新兴经济体如巴西、印度、墨西哥等相比，我国人口老龄化率明显偏高。
老龄化社会将引发多重问题，但与发达经济体人口老龄化相比，未富先老的新兴经济体还面对两方面的困难。一方面，由于经济发展水平不高，相应的基础性养老服务会有所不足，尤其是适老化产品和服务供给严重薄弱，很难为收入水平偏低的绝大多数老年群体有尊严、有品质的晚年生活保障。另一方面，国际市场竞争中，对于新兴经济体而言，劳动力成本往往较科技水平更具比较优势，而未富先老会快速蚕食掉劳动力红利，降低新兴经济体的国际竞争力，若增长模式不能快速实现转型升级，未来经济增长前景将较为悲观，经济极易陷入中等收入陷阱。
1.2养老体系面临严峻挑战
习近平总书记指出，社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题。我国的社会保险基金制度覆盖了基本养老、医疗、失业、工伤等险种。其中，基本养老保险包括职工基本养老保险和城乡居民养老保险制度，是我国养老体系的基础性支撑。
自社会保险基金设立以来，企业和居民积极参与，地方财政补贴力度增加，投资运营较为良好，我国社会保险基金规模稳步扩大。2023年，我国社会保险基金收入规模达11.32万亿元，社会保险基金支出规模达9.9万亿元。其中，基本养老保险基金收入为7.67万亿元，占社保总规模的67.2%。医疗保险基金收入为3.35万亿元，占比为29.6%。
随着部分劳动力陆续进入退休年龄，参保人数逐渐平稳，我国社会保险基金的支出有所提速，保费收入增速相对放缓，导致社会保险基金支出占收入的比重整体增长。2023年，我国当期的社保基金支出占收入的比重为87.7%，较2012年提升11.8个百分点。其中，基本养老保险基金的收支占比达到89.1%，社会医疗保险基金收支占比达84.2%，较2012年分别提升了13.5个和4.3个百分点，社会保险体系收支明显承压。
财政补贴是社保的筹资来源之一。2023年，我国针对于社会保险基金的财政补贴达24271.3亿元，占社会保险资金收入的21.4%。2015-2023年，社保基金财政补贴的年均增速达到12.4%，占比基本稳定在20%以上。按险种分，面向基本养老保险基金的财政补贴占总当期基金收入的比重多维持于15%，面向医疗保险基金的财政补贴的占比达20%以上。2024年至2025年初，多项财政政策文件提及，适当提高退休人员基本养老金、城乡居民基础养老金、城乡居民医保财政补助标准，在保障居民生活方面起到了较强的托底作用。值得注意的是，近几年来经济下行压力显著增大，地方财政增收放缓，但养老金待遇属于刚性支出，潜在支出使得财政补贴承压，约束社保扩面。
1.3养老产业相关政策梳理
自我国步入老龄化社会开始，党和国家高度重视老龄事业和养老服务体系发展。2000年8月，中共中央、国务院发布《关于加强老龄工作的决定》，第一次提出建立包含家庭、社区、社会在内的养老机制。2017年，国务院印发《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》，为提升我国新时期老龄事业发展水平、完善养老体系进行了制度设计，在养老服务业供给侧结构性改革、健康老龄化和促进老年人社会参与等方面设定了若干指标要求。民政部养老服务司负责人表示，“十三五”期间，居家和社区养老服务改革试点顺利开展，创新了家庭养老床位、居家适老化改造、互助养老以及老年餐桌、综合性社区养老服务机构等众多服务形式。
2019年，中共中央、国务院出台《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，近期至2022年，中期至2035年，远期展望至2050年，是到本世纪中叶我国积极应对人口老龄化的战略性、综合性、指导性文件。2021年《关于加强新时代老龄工作的意见》（下称《意见》）发布，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。与2019年的中长期规划相比，《意见》侧重既定目标任务的落实，通过创新和完善政策举措，建立制度框架，推动老龄工作落地见效，是指导新时代老龄工作的纲领性文件。国家卫生健康委党组成员、全国老龄办常务副主任王建军在新闻发布会上介绍称，这两份文件与2022年发布的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》共同构成了实施积极应对人口老龄化国家战略、实现老龄事业和产业高质量发展的顶层设计。
时至今日，养老问题已成为我国面临的最重要的社会议题之一。二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（下称《决定》)，提出要健全人口发展支持和服务体系，以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展。
在健全社会保障体系方面，《决定》强调建立多层次、多支柱养老保险体系，扩大年金制度的覆盖范围，推行个人养老金制度，发挥各类商业保险的补充保障作用。2024年12月12日，人力资源社会保障部等五部门印发《关于全面实施个人养老金制度的通知》，自2024年12月15日起，在中国境内参加城镇职工基本养老保险或者城乡居民基本养老保险的劳动者，均可以参加个人养老金制度。
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