为贯彻落实党的二十大和习近平总书记近期考察上海重要讲话精神，上海自2023年以来大力探索可持续的城市更新模式创新。2024年起，为进一步破解城市更新中的突出问题与关键症结，按市委主要领导指示要求，上海市规划和自然资源局组织上海市城市规划设计研究院，联合华建集团、上海市自然资源调查研究院等单位，深入推进上海可持续城市更新的模式创新和全流程贯通策略研究，塑造超大城市从顶层设计到实施路径，从机制创新到政策赋能的治理范式，为中国乃至全球城市转型提供“上海样本”。

党的二十大报告明确提出“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动”，将城市更新提升至前所未有的战略高度。紧随其后，一系列中央文件与会议持续强调，推动城市从规模扩张转向内涵提升，建立可持续的城市更新模式。这些顶层设计传递出一个清晰信号：“城市更新”不再是零敲碎打的工程，而是推动超大城市发展方式根本性转变的核心战略抓手。

国家政策文件关于城市更新要求的要点

上海作为率先进入存量发展阶段的超大城市，虽手握“上海2035”总规的宏伟蓝图，却也不得不直面空间天花板的紧约束、核心功能承载面临国际竞争以及民生福祉期待不断提升的严峻挑战。在此背景下，上海必须回答这样一个新时代之问：立足中央赋予的战略定位，置身经济全球化浪潮，如何进一步增强城市核心竞争力，建设人人幸福的包容城市，实现更高质量的超大城市存量资源“盘活、盘高、盘优”，在建设高端要素集聚地、科技创新高地、提升城市宜居品质、城市更新机制等方面有新突破。

2023年3月，市委主要领导专题部署开展“上海城市更新可持续发展模式创新研究”一号课题研究，同年4月的城市更新座谈会上，市委主要领导对市规划资源局提出工作部署，要以“三本大帐”测算回答总量、结构和模式三个关键问题，进一步明晰城市未来发展的战略方向和重点，推动上海新一轮城市更新全方位、深层次、强实施的治理方式和制度变革。

基于“三本大账”研究结论，全市提出坚持“一个统领、五个统筹”，围绕建立可持续城市更新模式的主线，在总体规划引领下，跳出固有时空和制度局限，以更强的统筹思维和更高的站位判断，重新认识发现土地空间的价值，为城市未来发展赋能，并将主题教育核心内容转换成“1+10+X”系列政策文件。至此，一场覆盖全市、贯穿全流程的城市更新系统性变革，正式拉开帷幕。

 城市更新推进大会上提出坚持“一个统领、五个统筹”

在不断的实践中，项目组对 “可持续城市更新模式” 内涵达成了更深层次的共识：它绝不仅仅是物理空间的改造，而是一个目标更综合、治理全周期、行动更多元的深刻变革。城市更新理论实现了从环境、经济、社会、文化等单维度向多维度的可持续发展价值观演变升级，呈现出更为综合、多元的鲜明特征，更为突出规建管治协同，统筹多环节运作。

上海规划资源领域开展一系列可持续城市更新模式探索

顶层设计既定，关键在于执行。上海构建了一套系统性解决方案，精准回应城市更新在空间统筹、主体协同与政策保障等方面的核心问题。

一是以更新单元推动系统性谋划。针对过去点状、分散的更新模式难以应对功能失调、交通拥堵、品质不均等城市问题，2023年，市规划资源局推动模式转型，创新提出“城市更新单元”，旨在通过成片区域的系统性更新实现破题。在此基础上，项目组借鉴东京、伦敦等国际先进经验，进一步提出：城市更新单元不仅是空间载体，更是一个政策赋能区，它的成功取决于区位选择、实施机制与政策供给三者的系统集成。

二是更新单元划定方法不断升级。针对如何科学划定更新单元的技术方法，上海也经历了一个持续发展升级的过程：最初上海从十个更新单元试点入手，在实践中提炼关键原则；随后建立起全市协同推进的工作机制，综合考虑重大战略空间、民生短板与全市重大行动等多维度，推动各区划定更新单元与制定行动计划；如今进一步迈向数字化、智能化探索，尝试通过建立动态分析城市数据平台来辅助更新单元生成决策。整个过程体现了从个案摸索到系统统筹，再到智能前瞻的持续升级。

上海城市更新单元分布图

三是创新构建三层次规划传导体系。为匹配更新单元规划管理体系革新，上海创新性构建“全市-单元-项目”的三级传导体系，确保战略意图能一贯到底。全市层面，制定“1-3-5年度单元实施计划”，市、区共同确定年度更新工作任务，实现任务滚动推进和总体规划指标的分解传导。单元层面，编制具有法定效力的单元规划，加强“三师”多专业技术融合，整合城市设计、产业策划、交通评估等多专业成果，形成“综合解决方案”，并最终转化为法定图则管控要求。项目层面，编制项目实施方案，包括建筑设计方案整合、成本收益精细测算与利益平衡，确保每个项目在经济和技术上均具可行性。目前，全市已经系统划定46个更新单元，其中12个重点单元已进入实施阶段。这标志着上海城市更新覆盖全市、层次清晰的蓝图已然绘就，正在从“项目管理”迈向 “区域治理”的范式转变。

一是深入推进“三师”联创机制探索。2023年，为破解城市更新的复杂性问题，市规划资源局创新“三师”联创工作机制，让“三师”团队打通专业技术壁垒、各展所长、集成联创、形成合力，实现专业的人做专业的事，围绕更新单元开展规划统领、资源统筹、设计赋能，形成符合地区定位、面向市场的好方案好产品，实现“1+1+1＞3”的成效。2025年，项目组对全市 37个已取得阶段性成果的更新单元进行评估，对46家“三师”团队、13家实施主体、30家联盟成员进行深度访谈与问卷调查。调研显示，超过90%的相关单位了解并认可这一机制，超半数团队获评“优秀”，证明了其价值。但实践也暴露了一些问题，最突出的是“三师”在项目实施和运营阶段参与度下降，出现阶段脱节，其专业意见有时也缺乏强有力的授权保障等。综合以上意见，同年上海更新迭代关于“三师”联创的新版指导意见，对贯通全流程技术支撑、强化多专业共融集成、加强工作组织保障、促进技术团队自身建设等方面着重深化，让“三师”成为贯穿始终的“技术守护者”。

二是创新政府与市场主体共同实施新路径。明确了专业团队如何生成好方案，还需厘清“由谁牵头”问题，调研中发现单一市场主体往往难以胜任更新单元整体统筹工作。借鉴东京“政府-UR机构-产权人”三方共治的国际经验以及长宁武夷路街区等本地实践经验，提出适配本土情况的“城市更新综合统筹平台、城市更新综合统筹主体和更新项目实施主体”的综合实施机制，这一创新机制已被正式写入2025年发布的城市更新政策文件，形成了稳定的制度供给。

三是推动建立城市更新开拓者联盟。为了凝聚最广泛的社会力量，上海还推动成立了 “上海城市更新开拓者联盟”。目前通过举办开拓者大会、项目推介会、优秀案例推荐等一系列活动，构建了一个共建、共治、共享的生态圈，让各界智慧在此汇聚、碰撞。

一是升级形成系列城市更新规划政策工具箱。2023年，上海在全国率先出台 “1+3”城市更新规划资源政策体系，为全市更新工作提供了清晰的行动指南。

上海“1+3”城市更新规划资源政策体系框架图

然而，政策在落地中仍面临现实阻碍。通过对数十个更新单元的深度调研跟踪，归纳当前工作堵点，并在“单元”与“项目”两个层面同步发力政策创新。单元层面，构建“专项技术论证”机制，由“三师”团队牵头，在单元规划阶段对消防、绿化、交通等共性难题开展前置研究与系统论证，作为后续项目审批的合规依据；项目层面，探索“五年过渡期”政策、支持未竣工项目转化用途等政策，通过弹性的管理政策，降低更新实施门槛与成本，极大提升存量资源的利用效率与灵活性。

二是形成城市更新高质量知识品牌。项目组不仅建立了常态化的政策评估与案例跟踪机制，更将专业的政策条文转化为一图读懂、问答手册、专题公开课等通俗形式，通过多元渠道进行解读与传播，并在SEA-Hi!论坛、解放日报、文汇报等头版头条介绍上海城市更新高质量发展的模式创新。使政策文件成为社会各界理解、运用并共同完善的工具，最终营造出有利于城市更新高质量发展的良好社会生态。

通过一图读懂、问答对、案例集等形式加强城市更新政策通读与传播

回顾这场从蓝图到现实的探索，最深刻的启示在于，当今的城市更新工作早已不是一张张精美的技术图纸，它是一套可操作的行动规则，告诉我们在紧约束条件下如何科学决策、统筹推进；它是一个凝聚共识的协作平台，让政府、市场、专业力量和公众能找到各自的位置，形成合力；它更是一种面向未来的城市治理方法，在一次次解决具体问题的务实努力中，推动超大城市实现内涵式、可持续的成长。

对规划师而言，在更新工作中的角色也在发生深刻转变，以一种“朴素的、脚踏实地的、解决问题的规划方法”，从传统的“蓝图绘制者”转变为“技术支持的赋能者、行政决策的辅助者、发展愿景的传导者”！