县域经济是国家经济发展的基石，产业与就业的协同发展则是激发县域活力、实现共同富裕的关键。当前，县域普遍面临产业基础薄弱、就业岗位不足、人才供需错配、公共就业服务效能不高等“协同困境”。2026年1月，财政部与人力资源社会保障部联合修订印发《就业补助资金管理办法》（财社〔2023〕181号），为破解这一困境提供了崭新的政策工具箱和行动指引。本研究旨在深度解析新《办法》的核心要义，结合典型县域实践案例，系统构建以政策资金为牵引、以市场需求为导向的县域产业与就业协同发展实施路径，为县级政府及相关部门提供兼具理论高度与实践可操作性的决策参考。

一、政策新章：以《就业补助资金管理办法》为协同发展注入核心动能

新版《就业补助资金管理办法》（以下简称《办法》）并非简单的资金管理规则修订，其深层逻辑在于通过优化财政资源配置，将就业优先战略具象化为可操作、可激励、可评价的政策工具，从而直接赋能县域产业与就业的深度耦合。

1.资金导向：从“漫灌”到“滴灌”，精准匹配产业与就业需求 

《办法》确立了“注重普惠，重点倾斜”与“奖补结合，激励相容”的管理原则，资金分配适度向中西部地区、就业任务重地区倾斜。这意味着县域在争取上级资金支持时，需将本地产业规划与重点群体（如防止返贫监测对象、高校毕业生、农村转移劳动者等“六类人员”）就业更紧密地绑定，提升项目的精准性和竞争力。资金支出范围清晰划分为对个人和单位的补贴、公共就业服务能力建设补助两大类。前者直接作用于“人”和“岗”的创造与匹配，后者则强化了服务的支撑能力，共同构成了从“前端刺激”到“后端保障”的完整政策链条。

2.核心工具解析：三类资金的协同撬动作用

产业用工与技能提升的“催化剂”——职业培训补贴：《办法》强调培训需“精准对接产业发展和培训对象需求”，并允许各地定期发布急需紧缺职业（工种）指导目录并提高其补贴标准。这实质上是鼓励县域围绕主导产业、特色产业链的岗位需求，开展“订单式”“项目制”培训，将资金直接用于培育产业急需的劳动力资源。

稳定就业与降低企业成本的“减压阀”——社会保险补贴与公益性岗位补贴：对招用就业困难人员、高校毕业生的单位给予社保补贴，以及对公益性岗位的补贴，有效降低了企业的用人成本，鼓励企业吸纳重点群体就业，同时在特定领域（如基层公共服务）托底安置困难人员，为社会稳定和产业环境优化提供了保障。

服务能力与人才储备的“倍增器”——公共就业服务与高技能人才培养补助：资金可用于支持就业信息网络系统建设、基层服务站（如零工驿站）运营、创业孵化服务以及高技能人才培训基地和技能大师工作室建设。这为县域补齐公共就业服务短板、搭建产业高层次人才“蓄水池”提供了直接的财力支持。

二、现状审视：县域产业与就业协同发展的主要困境

尽管政策工具已经完备，但多数县域在推动协同发展中仍面临以下结构性挑战：

产业基础与就业容量矛盾：传统农业占比高，二、三产业尤其是现代制造业、生产性服务业发展滞后，难以创造充足、稳定的高质量就业岗位。

人力资本与产业需求错配：劳动力技能结构单一，与新兴产业、升级产业的技术要求不匹配，“招工难”与“就业难”并存。

服务效能与市场敏捷性不足：公共就业服务信息化水平低，岗位信息传递滞后，对灵活就业、新业态就业的支持保障不足，难以实现劳动力资源的快速优化配置。

政策执行与部门协同碎片化：产业政策、财政政策、就业政策分属不同部门，缺乏有效的统筹协调机制，资金和项目难以形成合力。

三、路径设计：构建“四位一体”的县域产业就业协同发展新范式

基于《办法》的政策赋能与对现实困境的剖析，本研究提出以下“四位一体”的协同发展实施路径。该路径强调以政策资金为线，串联起产业、人才、服务与治理四大板块。

路径一：产业导入与就业扩容协同——以载体建设拓宽就业空间

核心是围绕县域资源禀赋和比较优势，打造能够集聚企业、创造岗位的物理空间和产业生态。

实践借鉴：云南省会泽县的做法具有代表性。其一是“筑巢引凤”，利用东西部协作资金建设劳动密集型产业园，引入东部企业形成产业集群，直接吸纳易地搬迁群众“家门口”就业。其二是“存量激活”，创新模式盘活全县乡村闲置资产，建成数百家“家门口务工车间”和就业帮扶车间，以灵活方式解决万余人就业，破解“就业离家远”难题。

资金运用：可统筹使用就业补助资金中的“其他支出”（经批准）支持园区配套的就业服务站建设；对入驻园区并吸纳重点群体就业的企业，积极落实社会保险补贴、一次性创业补贴等。

路径二：产教融合与人才适配协同——以需求导向重塑人力资本  

核心是建立“产业需要什么、培训就提供什么”的动态响应机制，将劳动力转化为适配产业发展的有效人力资本。

实践借鉴：会泽县职校围绕产业需求淘汰滞后专业，重点打造特色专业，与企业开设“订单班”，推行“工学交替”，学员培训后直接上岗。河南省也明确大规模开展以就业为导向的各类职业技能培训。

资金运用：这是职业培训补贴和职业技能评价补贴的核心应用场景。县域应牵头建立“产业-人社-教育-企业”联席会议机制，定期发布基于本地产业规划的《急需紧缺职业（工种）目录》，引导培训机构按目录开展培训，并对目录内工种提高补贴标准。。同时，积极运用“项目制培训”方式，为整建制转移的劳动力或特定企业职工购买培训服务。

路径三：数字赋能与服务提质协同——以智慧平台优化资源配置

核心是利用数字化手段打破信息壁垒，提升劳动力市场匹配效率，并为新就业形态提供支撑。

实践借鉴：山东省微山县搭建“共富工坊”数字化平台，实现岗位发布、简历投递、技能培训预约全流程线上办理，并设置重点群体帮扶模块，进行精准岗位推送。会泽县也创新推出“会泽职通车”小程序，实现“指尖就业”。

资金运用：可直接使用就业创业服务补助资金，支持此类全县域就业信息网络系统的建设、维护与升级。同时，对依托平台提供高效服务的基层零工驿站、家门口就业服务站等，可根据其服务成效给予补助。

路径四：政策集成与协同治理协同——以机制创新凝聚部门合力   

核心是建立跨部门的统筹领导与考核机制，确保产业政策与就业政策同规划、同部署、同考核。

实践借鉴：河南省原阳县的“城谷同建”体现了产城融合理念。其每月召开政企恳谈会，拉上政府部门、企业、劳务公司、金融机构“坐一桌”，现场解决企业用工、配套等问题，形成了“以产促城、以城兴产”的良性循环。

实施建议：县级层面可成立由主要领导负责的“产业与就业协同发展领导小组”，建立产业项目就业影响评估机制，将新增就业岗位、员工技能提升等作为项目引进和享受优惠政策的重要评价指标。在资金使用上，加强财政、人社、发改、科工等部门的协同，探索将就业补助资金与产业扶持资金在特定项目上打捆使用、协同发力。

表：县域产业与就业协同发展路径工具箱

四、对策建议：聚焦关键行动，推动路径落地

为推动上述路径从蓝图转化为实景，特向县级政府及相关部门提出以下建议：

立即开展政策适配性规划：组织专班深入研究新《办法》，特别是其中关于“其他支出”和动态调整的政策空间。结合本县“十五五”产业规划，在2026年内编制出台《XX县就业补助资金促进产业与就业协同发展实施方案》，明确重点支持的产业目录、培训目录和载体目录。

率先打造一个数字化协同平台：将建设或升级县级“智慧就业”服务平台列为民生实事项目。该平台应整合岗位发布、技能培训报名、补贴申领、政策咨询等功能，并实现与园区、重点企业人力资源系统的数据联通，争取在1-2年内实现全县劳动力资源与产业岗位需求的“一张图”管理。

启动实施一项重点产业人才“种子计划”：选取1-2个本县最具发展潜力的主导产业或特色产业（如绿色食品加工、新能源汽车配件），联合龙头企业、职业院校，运用职业培训补贴和高技能人才培养补助资金，以“新型学徒制”或“技能大师工作室”等形式，启动为期三年的专项技能人才培养计划，打造产教融合样板。

建立一套协同效能的评估与激励体系：设计一套量化指标，将重点产业项目的就业带动率、员工培训参与率、社保参保率等纳入对各乡镇、园区和相关部门的绩效考核。同时，对在吸纳重点群体就业、开展技能培训方面成效显著的企业，在各项评优评先、政策享受上予以倾斜，形成“促就业就是促产业”的鲜明导向。

县域产业与就业的协同发展，是一项系统工程，更是一项机遇工程。新版《就业补助资金管理办法》的出台，为这场系统工程提供了前所未有的精准“燃料”和高效“引擎”。县域决策者应主动作为，摒弃产业与就业“两条线”的旧思维，树立“产即是岗、岗需才撑、才由服务”的一体化新理念。通过精心设计协同路径，创新运用政策工具，完全有能力走出一条以产业升级带动就业提质、以就业稳定促进产业繁荣的县域经济高质量发展新路，最终实现“强县”与“富民”的有机统一。

作者：谌建章，中国县镇经济交流促进会副秘书长、特色产业专业委员会常务副主任兼秘书长